Recurso de nulidad por
razones de inconstitucionalidad contra el decreto con rango y fuerza de ley de
tierras y desarrollo agrario.
(Analisis Venezolano)
Indice
1. Introducción
2. Sistema de control constitucional en la constitución de la República Bolivariana
De Venezuela de 1999.
3. Acción de nulidad
4. Procedimiento para intentar la acción de nulidad por inconstitucionalidad
de los actos administrativos de efectos generales
5. Conclusión
6. Referencias Bibliográficas
Dentro de
las reglas jurídicas del Estado, la Constitución ocupa el lugar más elevado. Es
superior a la ley ordinaria, puesto que pudiéndola modificar, no puede ser
modificada por ella. Si el poder legislativo, o el ejecutivo haciendo uso de
poderes habilitantes, emiten actos o leyes que excedan su competencia
Constitucional, que excedan flagrante u omisivamente los principios y normas
que constituyen la pauta superior de un país, eso actos o leyes en definitiva
no tienen jurídicamente ningún valor y todo decreto o ley contraria a la
Constitución es ineficaz. Sin duda alguna, el control de la constitucionalidad
de las leyes y, de manera general, el control de la regularidad con respecto a
la Constitución, de los actos cumplidos por los diferentes Poderes Públicos,
plantea un problema jurídico. Se trata de saber, si una acto ha sido
validamente cumplido por una autoridad pública, si ésta se ha mantenido en los
limites de su competencia, y en fin, si un texto inferior, la Ley, es o no
compatible con un texto superior, la Constitución. El principio de la
Supremacía Constitucional requiere de un medio eficaz que lo salvaguarde, es lo
que hoy en día se denomina Control de la Constitucionalidad. Esta trascendental
misión de velar por la protección de los derechos fundamentales y las libertades
públicas se ejerce a través de dos métodos o sistemas bien diferenciados, a
saber: el difuso y el concentrado.
El control
difuso o Estadounidense como forma de observación, exige a los Tribunales de
Justicia la aplicación de la norma Constitucional con un sentido preferente y
no a la ley ordinaria; cuando exista una colisión con la disposición
Constitucional. Es de hacer notar que, éste medio idóneo de supervisión
inequívoco de las normas supremas, tiene su origen fundamentalmente en los en
los Estados Unidos de América, a partir del caso "Marbury v. Madison"
en al año 1803, en donde el Juez Marshall a través de tan memorable decisión
dispuso: "Si los Tribunales deben respetar la Constitución y ésta es
superior a cualquier acto ordinario del Poder Legislativo, la Constitución y no
las normas legislativas, debe regular un caso en litigio en el que estas dos
normas podrían ser aplicables". En este sistema todos los jueces son
jueces de legalidad y de constitucionalidad, ya que la declaración de inconstitucionalidad
no es facultad exclusiva del máximo órgano jurisdiccional, sino de todos los
Tribunales.
Por otro
lado, el sistema o medio concentrado ( también conocido como posterior) se
manifiesta en la facultad asignada a un órgano, bien dependiente del órgano
jurisdiccional o bien autónomo, para anular cualquier disposición o acto
emanado de los poderes públicos que contraríen algún dispositivo
Constitucional, produciendo efectos ex nunc y erga omnes. Estructuralmente este
sistema mantenido y sostenido en el tiempo por el checo Hans kelsen, introduce
un cambio básico que es concentrar la jurisdicción de control de
constitucionalidad de las leyes en un solo Tribunal y no, como es el sistema
americano genuino, en todos los Tribunales, si bien esta pluralidad de fuentes
de decisión sobre la constitucionalidad de las leyes se ordene sobre el
principio "stare decisis" que vincula todos los Tribunales a la
jurisprudencia de la Corte Suprema . La fórmula kelseniana consagra así lo que
se ha llamado un sistema de "jurisdicción concentrada", frente al
sistema de "jurisdicción difusa", propio del constitucionalismo
americano.
En
Venezuela a partir de la puesta en marcha de la Constitución Nacional de 1811,
que marcó de manera definitiva la independencia de nuestro país del régimen
imperante en la España del siglo 19, nuestro legislador consagró una especie de
control subjetivo o difuso, influenciado por el modelo norteamericano y por los
grandes pensadores y filósofos de la Francia pre-napoleónica. Así las cosas, con
el devenir del tiempo, y entre una y otra revuelta, cada constitución a su
manera cambio y evolucionó lo que en una etapa primeginea fue considerado por
el constituyente Venezolano como control de la Constitucionalidad, destacándose
entre estas la Constitución de 1858 que estableció el control objetivo,
confiándose a la Corte Suprema la competencia de declarar la nulidad de los
actos legislativos, cuando estos fueran dispares con la constitución y a
petición de cualquier ciudadano. Es así como, en nuestros días y en virtud a un
"cambio de paradigmas" y modos de vida republicana, irrumpe en el año
1999 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que como
costumbre propia de nuestros países aquí en Latinoamérica, viene a ser el éxtasis
o clímax del "cambio" político por venir. La misma, estatuye el
control concentrado de constitucionalidad como atribución propia del Tribunal
Supremo de Justicia tal como se desprende de la letra del artículo 266.1 que
refiere: " son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: 1. Ejercer
la Jurisdicción Constitucional conforme al Titulo VIII de ésta
Constitución"....(omisis) . La Constitución a su vez le confiere el
ejercicio de la Jurisdicción Constitucional al Tribunal Supremo de Justicia y
dentro de ese órgano se crea la Sala Constitucional (Art.262) como ente
especializado y que prácticamente monopoliza el ejercicio de la aludida
jurisdicción, lo cual bajo ningún aspecto desvirtúa el proceder mantenido por
nuestros Constituyentes de permitir la simbiosis o coexistencia entre el
Control Difuso y el Concentrado; hecho que se evidencia diafanamente en el
artículo 334 de nuestra carta magna. Asimismo, el articulo supra identificado
en su parte in fine reza: " Corresponde exclusivamente a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como Jurisdicción
Constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos
que ejercen el poder publico dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tenga rango de ley". Así pues, el presente informe
tiene como propósito directo analizar el procedimiento contemplado en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ( aun vigente) para la declaración de
la nulidad absoluta de los actos de efectos generales cuando sea procedente.
Para catalizar tal estudio, nos vimos en la tarea de examinar exegeticamente la
sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002, dictada por la Sala Constitucional
con ponencia del Magistrado Antonio García García, en donde se declara la
nulidad parcial de los articulos 89 y 90 del novísimo Decreto Con Rango y
Fuerza de Ley de Tieras y Desarrollo Agrario.
De la misma
forma, en el presente esbozo determinaremos las competencias de la Sala
Constitucional del máximo Tribunal de nuestro país en el ejercicio del control concentrado
de la Constitucionalidad, materia ésta por demás tediosa y compleja,
considerando la cantidad de criterios que han prevalecido en el transcurso de
cada año judicial por parte de nuestros honorables magistrados.
Finalmente,
hacemos votos para que el presente informe ayude significativamente a colmar la
sed de conocimientos que genera una materia como esta , en el ejercicio de
nuestra sufrida profesión.
En
Venezuela desde el siglo XIX coexisten los sistemas de control concentrado y
difuso de la constitucionalidad, por supuesto con ciertas variantes en su
consagración sobretodo en lo referido al control concentrado, ya que hasta la
Constitución de 1961 se encomendaba a la Corte Suprema de Justicia en Sala
Plena y es a partir de 1999 cuando se le confiere dicha competencia a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Uno de los
principales aportes que esta Constitución de 1999 le brinda a la Democracia y
al Estado Social de Derecho lo representa la Justicia Constitucional, cuyas
bases están contenidas en el Artículo 7 de la Constitución el cual prevé de
manera expresa el Principio de la Supremacía Constitucional, al sujetar a todas
las personas y los órganos que ejercen el Poder Público a la Constitución como
norma suprema y fundamento prístino del ordenamiento jurídico. En nuestro texto
Constitucional, se estableció un sistema integral de control constitucional en
el que convergen las dos formas tradicionales de control constitucional: el
Control Difuso o Estadounidense y el Control Concentrado o Europeo.
Control
difuso:
Esta forma de Control exige a los Tribunales de Justicia la aplicación de la
norma constitucional con un sentido preferente y no la ley ordinaria, cuando
exista colisión con la disposición constitucional. De allí que el Artículo 334
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atribuya a todos
los jueces, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en la
constitución y la ley, la obligación de asegurar la integridad de la
Constitución. En consecuencia la justicia constitucional, como competencia
judicial para velar por la integridad y supremacía de la Constitución,
corresponde a todos los jueces en cualquier causa o proceso que conozcan y,
además, en particular, cuando conozcan de acciones de amparo o de las acciones
contencioso-administrativa al tener la potestad para anular actos
administrativos por contrariedad a la Constitución, como forma de contrariar al
Derecho y no solo al Tribunal Supremo de Justicia. Este, sin embargo, en forma
particular, tiene expresamente como competencia garantizar la supremacía y
garantizar y efectividad de las normas y principios constitucionales, correspondiéndole
ser el máximo y último intérprete de la Constitución, velar por su uniforme
interpretación y aplicación, específicamente ejerciendo la jurisdicción
constitucional.
Una de las
formas específicas para el ejercicio de la justicia constitucional, es la
posibilidad que tiene todo juez de la República de ser juez de la
constitucionalidad de las leyes. Se trata del método denominado de control
difuso de control de la constitucionalidad de leyes que existe en nuestro país
desde el siglo pasado, regulado en el Artículo 20 del Código de Procedimiento
Civil, que establece: "Cuando la ley vigente, cuya aplicación se pida,
colidiere con alguna disposición constitucional, los jueces aplicarán ésta con
preferencia".
Control
concentrado:
Este control se manifiesta en la facultad asignada a un órgano especial, bien
dependiente del órgano jurisdiccional o bien autónomo, para anular cualquier
disposición o acto emanado de los poderes públicos que contraríen algún
dispositivo constitucional, produciendo efectos ex nune y erga omnes.
Además de
constitucionalizarse el control difuso de la constitucionalidad de las leyes,
configurándose claramente al tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción
constitucional, a los efectos de la anulación de las mismas. Es por ello, que
el Articulo 334 de la Constitución dispone: "Corresponde exclusivamente a
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción
constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos
que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tenga rango de ley". En esta forma quedó
definitivamente establecida la diferencia entre la jurisdicción
contencioso-administrativo y la jurisdicción constitucional, por el objeto del
control y no por los motivos de control, por lo que solo compete a la
jurisdicción constitucional, conocer de la anulación, por inconstitucionalidad,
por supuesto de leyes y demás actos dictados en ejecución directa e inmediata
de la Constitución, o que tengan rango de ley, correspondiendo en cambio, a la
jurisdicción contenciosa administrativa conocer de la nulidad de los actos
administrativos, incluidos los Reglamentos, por motivos de inconstitucionalidad
y de ilegalidad.
Competencias
ejercidas por la sala constitucional del tribunal supremo de justicia en
ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad:
El caso que
analizamos, y que más adelante lo desarrollaremos en nuestro estudio, destaca
el Control Concentrado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia en atribución del ejercicio del control represivo (posteriori), por lo
que es de hacer de su atención, que las demás competencias del Tribunal en Sala
Constitucional que aquí expondremos son para ampliar el conocimiento.
El tema de las
competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia debe
analizarse teniendo en cuenta, en primer término, la Sala Constitucional como
órgano y, en segundo lugar sus atribuciones a la luz de la disposiciones de la
Constitución de 1999 que ahora prevé un sistema de control de la
constitucionalidad, mucho más amplio que los precedentemente consagrados en
nuestro derecho, que se manifiesta no sólo en la facultad de decretar la
nulidad de las leyes que resulten inconstitucionales, sino en la potestad de
manifestarse en torno a la constitucionalidad de los tratados internacionales
antes de que sean ratificados; de las leyes que hubieren sido vetadas por el
Presidente de la República; del carácter orgánico de las leyes calificadas como
tal por la Asamblea Nacional; la omisión del Poder Legislativo y revisar las
sentencias firmes siempre que se cumplan ciertos requerimientos dictadas por
las otras Salas del Tribunal Supremo y demás tribunales que integran el Poder
Judicial.
La
Constitución de 1999 (artículo 334) confiere exclusivamente a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el ejercicio de la jurisdicción
constitucional mediante el control concentrado de la constitucionalidad de los
actos normativos atribuyéndole competencias para «declarar la nulidad de las
leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley
cuando colidan con aquella».
Pero,
adicionalmente, la Constitución, en su artículo 336, en forma por demás
novedosa, faculta a la Sala Constitucional para ejercer este control
concentrado en forma previa, respecto de la constitucionalidad de los tratados
internacionales antes de que sean ratificados; de las leyes que hubieren sido
vetadas por el Presidente de la República y del carácter orgánico de las
leyes calificadas como tal por la Asamblea Nacional. También puede la Sala
ejercer a posteriori el control de la constitucionalidad de los actos con rango
de ley que hubieren sido dictados por los órganos del Poder Público.
Finalmente,
dentro de esa amplitud, la Constitución confiere a la Sala Constitucional
competencias para decretar la inconstitucionalidad de la omisión del Poder
Legislativo y revisar las sentencias firmes siempre que se cumplan ciertos
requerimientos dictados por las otras Salas del Tribunal Supremo y demás
tribunales que integran el Poder Judicial.
- Competencias en el ámbito del
control previo o preventivo de la Constitucionalidad
Dentro de
estas competencias se ubican aquellas conferidas por la Constitución para
declarar la nulidad de aquellos actos normativos que no han concluido su
proceso de perfeccionamiento. Así, la Sala Constitucional es competente para
conocer de: a) la constitucionalidad de los tratados internacionales
antes de que sean ratificados (artículo 336, ordinal 5 CN); b) la
constitucionalidad de las leyes que hubieren sido vetadas por el Presidente de
la República (artículo 214 CN) y c) la constitucionalidad del carácter
orgánico de las leyes calificadas como tal por la Asamblea Nacional (artículo
203 CN).
a) La
competencia para conocer de la constitucionalidad de los tratados
internacionales (artículo 336, ordinal 5 CN)
Corresponde
a la Sala Constitucional el verificar, a solicitud del Presidente o Presidenta
de la República o de la Asamblea Nacional, la conformidad con la Constitución
de los tratados internacionales que fueren suscritos por la República, antes de
su ratificación.
Según se
desprende de la exposición de motivos de la Constitución, esta competencia, no
regulada en el ordenamiento constitucional del 61, tiene por finalidad
salvaguardar la responsabilidad internacional de la República que pudiera verse
en juego frente al incumplimiento por el Estado de las normas de un tratado ya
ratificado por estimar que contradice la Constitución.
En ese
sentido, la exposición de motivos de la Constitución justifica este control
preventivo en el hecho de que «luego del proceso de conclusión de un tratado
internacional, es decir, de su ratificación y entrada en vigencia por las vías
previstas en el derecho constitucional y en el derecho internacional público,
la eventual y posterior declaración de inconstitucionalidad del mismo o de
alguna de sus disposiciones por parte de la Sala Constitucional no podría, en
principio, ser opuesta como una justificación para incumplir dicho tratado sin
que se comprometa la responsabilidad internacional de la República»
De esta
forma, el control preventivo ejercido por la Sala Constitucional no sólo tendrá
como fin proteger al Estado de incurrir en responsabilidad internacional por
incumplimiento de los convenios internacionales, sino que además, permitirá
adecuar al ordenamiento constitucional los tratados internacionales que se
suscriban pues si alguna de sus disposiciones resultase inconstitucional éste
podrá ser ratificado por el Estado con la debida reserva si éstas fueran
posibles y, en caso contrario, permitirá analizar la necesidad y conveniencia
de su ratificación luego de la correspondiente enmienda o reforma de la
Constitución, para lograr así armonizar el ordenamiento jurídico internacional
con el derecho interno venezolano.
b) La
competencia para conocer de la constitucionalidad de las leyes vetadas por el
Presidente de la República (artículo 214 CN)
Corresponde
también a la Sala Constitucional determinar la constitucionalidad de aquellas
leyes sancionadas y no promulgadas cuya nulidad solicite el Presidente de la
República por estimar que coliden con el marco constitucional (veto
presidencial).
Esta
competencia, ya prevista en el ordenamiento constitucional de 1961, está
referida al llamado veto presidencial que tiene el máximo representante del
ejecutivo en cumplimiento de su obligación de cumplir y hacer cumplir la
Constitución (artículo 236, ordinal 1 CN). De esta forma, si dentro del lapso
que tiene para promulgar la ley, el Presidente de la República considerase que
la misma o alguno de sus artículos es inconstitucional, podrá solicitar el
pronunciamiento de la Sala Constitucional quien deberá dictar su fallo en el
término de quince días contados a partir del recibo de la comunicación del
Presidente de la República.
Debe
tenerse presente que no será de la competencia de la Sala Constitucional el
control preventivo de los proyectos de leyes estadales, aun cuando ésta se
establezca en la respectiva constitución estadal, pues ello es materia de la
estricta reserva legal; la negativa de aceptar la existencia del control
preventivo de la constitucionalidad de proyectos de leyes estadales descansa en
dos argumentos a saber, primero que cualquier ciudadano puede con posterioridad
a la promulgación de la ley, activar la jurisdicción constitucional mediante la
acción popular de nulidad por inconstitucionalidad; y segundo que la
Constitución sólo consagra el control preventivo de la constitucionalidad
respecto de los proyectos de leyes nacionales, los tratados internacionales y
las leyes orgánicas dictadas por la Asamblea Nacional.
Cuando la
Sala expresó en su artículo 336, ordinal 11 de la Constitución utiliza la
expresión «las demás que establezcan... y la Ley», se refiere en un principio a
la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, en segundo término a las leyes en
sentido formal reguladas en el artículo 202 ejusdem.
De esta
forma, siendo materia de la reserva legal lo referente a la legislación sobre
la organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público dentro de los
cuales se ubica el Tribunal Supremo de Justicia, no puede una Ley o
Constitución estadal atribuir competencias a la Sala Constitucional mediante la
previsión de un medio de protección constitucional y la regulación de su
procedimiento, por ser éstas materias de la estricta reserva legal.
c) La
competencia para conocer de la constitucionalidad de las leyes orgánicas
calificadas como tal por la Asamblea Nacional (artículo 203 CN)
Compete
igualmente a la Sala Constitucional determinar, antes de su promulgación, la
constitucionalidad del carácter orgánico que la Asamblea Nacional haya
concedido a una determinada Ley.
Esta
competencia, tampoco prevista en el ordenamiento constitucional del 61, ya ha
sido ejercida por la Sala Constitucional, al pronunciarse en decisión de fecha
12 de junio de 2000 sobre el carácter orgánico de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones y más recientemente, en decisión de fecha 22 de mayo de 2001
sobre el carácter orgánico de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de
los Estados.
En dichas
decisiones, la Sala precisó el concepto constitucional de la Ley Orgánica al
establecer que el contenido del artículo 203 de la Constitución permite
distinguir cuatro categorías de leyes orgánicas, a saber: 1ª: las que así
determina la Constitución; 2ª: las que se dicten para organizar los poderes
públicos; 3ª, las que desarrollen derechos constitucionales, y 4ª: las que
sirvan de marco normativo a otras leyes; no siendo necesario su pronunciamiento
para aquellas leyes que son orgánicas por denominación constitucional.
En opinión
de la Sala, la calificación de una ley como orgánica por la Asamblea Nacional
dependerá del objeto de la regulación (criterio material) en el caso de las
leyes dictadas para organizar los poderes públicos o que desarrollen derechos
constitucionales (categorías 2ª y 3ª), y del carácter técnico-formal en el caso
de la ley orgánica que sirva de marco o cuadro para otras leyes (categoría 4ª).
Ese carácter técnico formal de la ley marco, está vinculado, a juicio de la
Sala, con el carácter general de la Ley Orgánica respecto de la especificidad
de la Ley o leyes ordinarias subordinadas.
2. Competencias
en el ámbito del control a posteriori de la constitucionalidad
En
ejercicio de este control de la constitucionalidad a posteriori, a la Sala le
corresponde:
a) Declarar
la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de
ley de la Asamblea Nacional que colidan con la Constitución (art. 336, ordinal
1° CN).
Esta
competencia es manifestación del control concentrado de la constitucionalidad
que la Constitución (art. 334) reconoce en forma exclusiva a la Sala
Constitucional como regente de la jurisdicción constitucional y máxima garante
de la supremacía del texto fundamental.
La
Constitución delimitó así el ámbito de las competencias que corresponden a la
jurisdicción constitucional con fundamento en el rango de los actos que son
objeto de control. Así lo ha considerado además la Sala Constitucional al
señalar que «el criterio acogido por el Constituyente para definir las
competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones
objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa
con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del
ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo. Así las cosas, la
normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que
tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios
de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de
determinados funcionarios u órganos del Poder Público» (Sentencia de fecha 27
de enero de 2000, caso: Milagros Gómez y otros).
De esta
forma, la Sala será competente para declarar la nulidad, por razones de
inconstitucionalidad, de las leyes y demás actos que tengan ese rango (en
sentido formal o material). Sin embargo, no lo será para declarar la nulidad,
aún por razones de inconstitucionalidad, de los actos de rango sublegal o de
los actos administrativos que éstos órganos dicten pues, en éstos casos, la
competencia corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa, y no la
constitucional, a tenor de lo establecido en el artículo 259 de la
Constitución.
Dentro de
«los demás actos con rango de ley» a que hace referencia la norma
constitucional (artículo 336, ordinal 1°), se ubican incluso aquellos emanados
del Poder Legislativo que sin ser ley en sentido material, lo son en sentido
formal o, aun no siéndolo gozan del mismo rango en virtud de ser dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución Nacional. Tal sería el caso,
por ejemplo de la Ley del Presupuesto y los acuerdos dictados por el Poder
Legislativo a los que por vía jurisprudencial se les ha reconocido tal
carácter. Así lo ha establecido además la propia Sala Constitucional al
señalar, en decisión de fecha 16 de mayo de 2000 (Caso: Erasmo Carmona) que los
acuerdos del extinto Congreso de la República mediante los cuales se autoriza,
aprueba o delega en la Administración Pública la celebración de un contrato de
interés nacional constituyen verdaderos actos con rango de ley cuyo control
corresponde a la jurisdicción constitucional.
b) Declarar
la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las
ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados
y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que
colidan con ésta (artículo 336, ordinal 2° CN) y declarar la nulidad total o
parcial de los actos con rango de ley (decretos leyes y actos de gobierno)
dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con la Constitución (artículo 336,
ordinal 3° CRBV).
Atendiendo
al criterio conforme al cual las competencias de la Sala Constitucional vienen
determinadas por el rango de las actuaciones objeto de control (actos con rango
de ley o que tienen una relación directa e inmediata con la Constitución), se
venía sosteniendo que la competencia para conocer de la inconstitucionalidad de
las leyes estadales y ordenanzas municipales corresponde a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y no a la Sala
Político-Administrativa.
Así, lo
estableció además la propia Sala Constitucional en decisión de fecha 30 de
enero de 2001 (Caso: Ivonne Dávila de Soto y otros al señalar) «Al respecto
observa la Sala que efectivamente según lo dispuesto en el artículo 336.
Numeral 2° ejusdem es competencia de esta Sala [...] al tratarse la presente
causa de una acción de nulidad interpuesta contra una ordenanza municipal
dictada por el Concejo Municipal del Municipio Libertador, en ejercicio de la
potestad legislativa que le otorga la Constitución, lo cual demuestra el
ejercicio de tal potestad de forma directa e inmediata de aquélla, y visto que
ha sido criterio de esta Sala, que el Constituyente de 1999, para delimitar la
competencia de la jurisdicción constitucional, atendió a la jerarquía del acto
impugnado, esta Sala Constitucional acepta la declinatoria de la competencia
realizada por la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal».
No
obstante, en reciente decisión de fecha 23 de noviembre de 2001, con ponencia
del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia declaró que las Ordenanzas Municipales tienen rango
sublegal, toda vez que no pueden considerarse "ley" en los términos
establecidos en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
Afirmó la
Sala que en términos constitucionales solo pueden considerarse leyes: 1. los
actos sancionados por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador; y 2. los
decretos leyes dictados por el Presidente de la República por delegación de la
Asamblea Nacional mediante ley habilitante.
En ese
sentido, a pesar de que el artículo 336 de la Constitución le confiere la
competencia para conocer de la nulidad de las ordenanzas municipales, la Sala
Constitucional se declaró incompetente para conocer de dichas acciones por
considerar que se trata de actos de rango sublegal cuyo control escapa de la
jurisdicción constitucional y corresponde a los tribunales superiores de lo
contencioso administrativo cuando sean impugnados por razones de ilegalidad, y
en la Sala Político Administrativa cuando sean impugnados por razones de
inconstitucionalidad.
c) Declarar
la nulidad total o parcial de los actos dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del
Poder Público (artículo 336, ordinal 4° CN)
En criterio
de la Sala, expuesto en sentencia de fecha 8 de agosto de 2000 (Caso: Inspector
de Tribunales) estos otros órganos estatales a que se refiere la norma «no
pueden ser otros que los órganos del Poder Nacional, cuando se tratare de actos
realizados en ejercicio de funciones distintas a la legislativa, en ejecución
directa e inmediata de la Constitución y, para la cual, tuvieran atribuciones
constitucionales específicas, conforme a la primera parte del Párrafo Unico del
artículo 137, eiusdem».
3.
Competencia para dirimir los conflictos de naturaleza constitucional entre
órganos del Poder Público (artículo 336, ordinal 9 CRBV)
Esta nueva
competencia, tampoco regulada en el ordenamiento constitucional del 61, se
encuentra limitada, como puede observarse, al ámbito "constitucional"
distinguiéndose así de aquella atribuida a la Sala Político-Administrativa en
el artículo 266 de la Constitución para resolver las controversias de naturaleza
"administrativa" que se presenten entre éstos órganos. Esta
atribución tiene por objeto «ajustar la actuación de los órganos que ejercen el
Poder Público al cauce constitucional».
Según se
establece en la exposición de motivos de la Constitución la competencia de la
Sala en esta materia está determinada por dos elementos esenciales, a saber:
"en primer lugar, que se trata de controversias entre cualesquiera de los
órganos que ejercen el Poder Público y, en segundo lugar, que deben tratarse de
controversias constitucionales, es decir, de aquellas cuya decisión depende del
examen, aplicación e interpretación de normas constitucionales, tales como las
que se refieren al ámbito competencial entre los diferentes órganos del Estado,
especialmente las que distribuyen el poder en los niveles nacional, estadal o
municipal».
En ese
sentido, la Sala Político-Administrativa, en decisión de fecha 8 de agosto de
2000 (Caso:
Inspector
de Tribunales vs Presidente de la Comisión Legislativa Nacional) estableció la
distinción entre controversia administrativa y constitucional al señalar que
ésta última siempre va a estar relacionada con el ejercicio de las atribuciones
de los órganos del Poder Publico Nacional, Estadal y Municipal. De esta forma,
el supuesto de identificación de la controversia constitucional será «que los
sujetos entre los cuales se presente la misma, sean aquellos que tienen
asignada en forma expresa, atribuciones para tales actuaciones o normas en el
propio texto constitucional, esto es, instituciones supremas del Estado, cuya
regulación orgánica se contiene en el propio texto constitucional, a diferencia
de otras, en las que la configuración institucional concreta se defiere al
legislador ordinario».
4.
Competencia para controlar la constitucionalidad de los decretos que declaren
Estados de Excepción (artículo 336, ordinal 6 CRBV)
La Sala
Constitucional será competente para revisar, aun de oficio, la
constitucionalidad de los decretos dictados por el Presidente de la República
que declaren estados de excepción. Esta competencia es ratificada por el
artículo 339 de la Constitución que prevé la remisión a la Sala Constitucional
del decreto que declare el estado de excepción con el fin de que ésta se
pronuncie sobre su constitucionalidad.
En criterio
de la exposición de motivos, la previsión constitucional contenida en el
artículo 339 tiene por objeto reafirmar la protección de los derechos
fundamentales, pues en el proceso formativo de éste tipo de decretos
intervienen los tres poderes clásicos, a saber: el ejecutivo en la persona del
Presidente en Consejo de Ministros quien dicta el decreto de excepción; el
legislativo representado en la Asamblea Nacional a quien debe remitirse el
decreto para que se pronuncie sobre la necesidad de su emisión, pudiendo
revocarlo si estima que las circunstancias invocadas no ameritan la
declaratoria de excepción; y el judicial representado por la Sala
Constitucional quien deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad del
decreto, salvo que éste hubiere sido ya revocado por la Asamblea Nacional.
Así, se
señala que la competencia conferida en esta materia a la Sala Constitucional,
tiene por objeto «reforzar la protección de los derechos humanos reconocidos y
garantizados expresa o implícitamente en la Constitución» mediante la adopción
«de un mecanismo consagrado en alguna Constitución de América Latina, en virtud
del cual la Sala Constitucional debe, en todos los casos y aun de oficio,
controlar la constitucionalidad de los decretos que declaren estado de
excepción. Esta será la única competencia que podrá ejercer de oficio la Sala
Constitucional y ello por tratarse de la protección de los derechos humanos,
razón por la cual se ha previsto expresamente en el texto constitucional».
Con el
objeto de regular los estados de excepción en sus distintas manifestaciones
(i.e. estado de alarma, emergencia económica, conmoción interior y conmoción
exterior) y el ejercicio de los derechos que fueren restringidos, se dictó
recientemente la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción publicada en la Gaceta
Oficial de la República N° 37.261 de fecha 15 de agosto de 2001, en cuyo título
IV, Capítulo II, se regula el procedimiento mediante el cual la Sala
Constitucional ejercerá el control de la constitucionalidad del decreto de
excepción.
5.
Competencia para declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de los
órganos legislativos (artículo 336, ordinal, 7 CRBV)
Corresponde
a la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del
poder legislativo nacional, estadal o municipal, cuando haya dejado de dictar
las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta
Constitución, o las haya dictado en forma incompleta.
La
inconstitucionalidad por omisión se producirá, según se expresa en la
exposición de motivos, «por la falta de desarrollo por parte del Poder
Legislativo, durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas
constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que impida
su eficaz aplicación». Así, se expresa que el objeto de esta regulación es
evitar que se repitan situaciones similares a la ocurrida con la legislación en
materia de amparo constitucional que a pesar de ser regulada en el artículo 49
de la Constitución de 1961 no fue desarrollada legislativamente sino después de
casi treinta años.
En ese
caso, la competencia de la Sala no se limita a declarar la inconstitucionalidad
de la omisión sino que además puede establecer el plazo dentro del cual debe
ser dictada la norma y, de ser necesario, establecer los lineamientos para
hacer la corrección. No obstante, estimamos que el establecimiento de los
parámetros de la corrección por parte de la Sala se traduce en la atribución de
facultades legislativas al Tribunal Supremo que deberán ser interpretadas en
forma restrictiva, es decir, sólo respecto de lo que no fue objeto de
regulación pero en ningún caso sobre lo que ya fue regulado, situación en la
que debe limitarse a declarar la inconstitucionalidad cuando ella le sea
planteada.
La acción
por inconstitucionalidad de la omisión legislativa en Venezuela no ha sido
desarrollada aun por la doctrina y la jurisprudencia. Sólo la Sala
Político-Administrativa en sentencia de fecha 8 de agosto de 2000, con ponencia
del magistrado José Rafael Tinoco (Caso: Inspector General de Tribunales contra
Presidente de la Comisión Legislativa Nacional.
También se
expresa que la omisión legislativa que puede dar lugar a una acción ante los
tribunales no es sólo la que se deriva de la inobservancia de dictar las leyes
cuya promulgación ordena el propio texto constitucional o la ley, sino también
aquella que es producto de la omisión de dictar las leyes cuya promulgación, si
bien no ha sido ordenada expresamente por la Constitución u otra ley, resulta
implícitamente necesaria para suplir un vacío legislativo importante y
preservar la seguridad institucional y jurídica.
6.
Competencia para resolver los conflictos de leyes (artículo 336, ordinal 8
CRBV)
Esta
competencia, antiguamente asignada a la Sala Plena del tribunal Supremo de
Justicia está referida a la solución de las colisiones que existan entre
distintas disposiciones legales que regulan un mismo supuesto de hecho y prevén
consecuencias jurídicas incompatibles debiendo declarar cuál de ellas debe
prevalecer. En criterio de la Sala, expuesto en decisión de fecha 27 de
septiembre de 2000. (Caso: María Josefina Medina), el conflicto de leyes se
manifiesta y por tanto será de su competencia «cuando la aplicación de una de
las normas implica la violación del objeto de la otra norma en conflicto; o bien,
cuando impide la ejecución de la misma. No se exige que exista un caso concreto
de conflicto planteado, cuya decisión dependa del predominio de una norma sobre
otra; sino que el conflicto puede ser potencial, es decir, susceptible
materializarse en cualquier momento en que se concreten las situaciones que la
norma regula».
7.
Competencia de la Sala Constitucional en materia de amparo
La
competencia de la Sala Constitucional en materia de amparo fue producto de una
interpretación vinculante de su facultad revisora que constitucionalmente se le
reconoce en el ordinal 10, del artículo 336 de la Constitución.
En efecto,
la competencia en amparo en primera instancia del Supremo Tribunal venía dada
por el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales que prevé un fuero subjetivo respecto de los altos
funcionarios asignados a la Sala afín con el derecho cuya violación se invoque.
No obstante, la Sala Constitucional interpretó no sólo su facultad revisora, de
acuerdo a la Constitución, en materia de amparo, sino que también lo hizo
respecto de su facultad como tribunal de instancia, asumiendo la competencia
del artículo 8 en todos los casos.
De allí,
que el tema de la competencia de la Sala Constitucional en materia de amparo en
el nuevo ordenamiento constitucional de 1999 deba estudiarse a partir del
criterio impuesto por ésta en la conocida sentencia "Emery Mata
Millán" de fecha 20 de enero de 2000, con base al cual esa Sala,
modificando el criterio distributivo de competencias contenido en la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, estableció los
parámetros que en adelante regirían la competencia de los tribunales para
conocer de las acciones de amparo constitucional.
Dicho
criterio fue impuesto por la Sala Constitucional en uso de la facultad
reconocida en el artículo 266 de la Constitución que le atribuye el ejercicio
de la jurisdicción constitucional, que comprende, entre otros asuntos: primero:
la declaratoria de nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que
ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tengan rango legal (art. 334 de la Constitución), y segundo:
la revisión en los términos establecidos en la ley orgánica respectiva de las
sentencias dictadas por los Tribunales de la República en materia de amparo
constitucional y de control de constitucionalidad de las leyes o normas
jurídicas (art. 336, ord. 10º ejusdem).
En respaldo
de su posición la Sala invocó la aplicación inmediata de los preceptos
orgánicos regulados en la Constitución. Así, si bien de conformidad con la
Constitución, el ejercicio de la facultad revisora contenida en el artículo 336
ordinal 10 de la Carta Magna que sirvió de base para que la Sala asumiera la
competencia en materia de amparo estaba sujeto a la promulgación de la ley
orgánica respectiva, es lo cierto que tratándose de un precepto de naturaleza
constitucional de inmediata aplicación y eficacia, carecía de relevancia, a los
efectos de su aplicación por la Sala, el hecho de que la ley dirigida a
desarrollar esta disposición constitucional aún no hubiere sido dictada.
De esta
forma, la Sala Constitucional determinó su régimen de competencias en materia
de amparo constitucional al asumir el conocimiento de:
7.1. Los amparos autónomos contra altas autoridades
7.2. Los amparos contra sentencias dictadas en última instancia
7.3. Las consultas y apelaciones de decisiones sobre amparos autónomos.
8. La
competencia revisora (artículo 336, ordinal 10 CRBV)
Esta
facultad se traduce, según se expresa en la exposición de motivos, en la
posibilidad de revisar las decisiones definitivamente firmes dictadas en
materia de amparo y control difuso de la constitucionalidad por cualquier
Tribunal de la República.
En este
sentido, la Sala Constitucional, en decisión de fecha 2 de marzo de 2000 (Caso:
Francia Josefina Rondón), definió la facultad revisora como la posibilidad de
revisar por vía excepcional y discrecionalmente, esto es, sin atender a recurso
o solicitud específica, aquellas sentencias de amparo que sean de la exclusiva
competencia de los Tribunales de Segunda Instancia por estar conociendo de la
causa en apelación y que, por lo tanto, no pueden ser objeto de consulta. La
revisión será igualmente aplicable en aquellos casos en los que se dicte una
sentencia que desconozca la doctrina vinculante dictada en materia
constitucional por la Sala.
Asimismo,
la Sala extiende ese poder revisor a todo amparo. Así en los supuestos en los
que el accionante alegue la violación de un determinado derecho o garantía, si
la Sala estima que los hechos probados tipifican una infracción distinta, no
argumentada por el accionante, ésta puede declararla de oficio. Así lo dejo
establecido la Sala Constitucional en sentencia de fecha 6 de febrero de 2001
(Caso: Corpoturismo) al establecer que su facultad revisora estará regida por
los siguientes principios:
1. Es
inadmisible la revisión de sentencias definitivamente firmes en juicios
ordinarios de cualquier naturaleza por parte de esta Sala.
2. Es inadmisible cualquier demanda incluyendo la acción de amparo
constitucional que se ejerza contra cualquier tipo de sentencia dictada por el
resto de las Salas del Máximo Tribunal, con excepción del proceso de revisión
extraordinario establecido en la Constitución, y definido a continuación.
3. Sólo de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, la
Sala posee la potestad de revisar lo siguiente:
3.1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier
carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por
cualquier juzgado o tribunal del país.
3.2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la
República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3.3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las
demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país
apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la
Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con
anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de
constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.
3.4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las
demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que
de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error
grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente
hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional.
En cuanto al procedimiento aplicable para tramitar la solicitud de revisión, la
Sala Constitucional consideró que, en ausencia de una regulación especial, era
aplicable analógicamente el procedimiento consagrado en la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
9.
Competencia para conocer del recurso de interpretación constitucional
La Sala
Constitucional, de conformidad con lo establecido en los artículos 335 y 336 de
la Constitución, ha determinado su competencia para conocer de aquellos
recursos de interpretación que se intenten con el objeto de determinar el
alcance de los preceptos constitucionales, al establecer que es ella el órgano
jurisdiccional encargado de velar por el control de la constitucionalidad de
los actos del Poder Público y de ser el máximo intérprete de la Constitución.
Así lo
estableció la Sala en decisión de fecha 22 de septiembre de 2000, con ponencia
del Magistrado Dr. Jesús Eduardo Cabrera (Caso: Servio Tulio Briceño), al
señalar que si bien el recurso de interpretación de las normas y principios
constitucionales no se encuentra regulado expresamente ni en la Constitución ni
en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es lo cierto que en
ejercicio de la facultad interpretativa que le confiere el artículo 335 de la
Constitución puede asumir la interpretación, no sólo en los procesos
contenciosos que decida, sino también mediante el especial recurso de
interpretación constitucional.
De esta
forma, la Sala concluyó que al corresponderle con carácter exclusivo la
interpretación máxima y última de la Constitución, lo natural es que sea ella
quien conozca de los recursos de interpretación de la Constitución «no siendo
concebible que otra Sala diferente, como lo sería la Sala
Político-Administrativa, pueda interpretar como producto de una acción autónoma
de interpretación constitucional, el contenido y alcance de las normas
constitucionales, con su corolario: el carácter vinculante de la
interpretación».
De otra
parte, la Sala estableció que para el ejercicio del recurso de interpretación
constitucional no se requiere de autorización legal expresa que habilite su
interposición a diferencia del recurso de interpretación legal que compete a la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Señala la Sala
que «esto tiene que ser así, ya que dentro de una democracia participativa,
como lo expresa el Preámbulo de la Constitución de 1999, la defensa de la
Constitución, en un Estado entre cuyos valores está la responsabilidad social
(artículo 2 de la vigente Constitución), el acceso al órgano jurisdiccional
competente para que interprete el contenido y alcance de las normas y
principios constitucionales, no puede estar supeditado a que una ley limite el
recurso de interpretación sólo a determinados casos»
En cuanto a
la legitimación para ejercer este tipo de recurso, la Sala ha establecido que
resulta necesario que, por un lado, exista una conexión con un caso concreto y,
por el otro, que se verifique la existencia de una duda razonable en la
interpretación de las normas constitucionales que amerite su esclarecimiento
por la Sala. Así, la Sala ha señalado que «quien intente el recurso de interpretación
constitucional sea como persona pública o privada, debe invocar un interés
jurídico actual, legítimo, fundado en una situación jurídica concreta y
específica en que se encuentra, y que requiere necesariamente de la
interpretación de normas constitucionales aplicables a la situación, a fin de
que cese la incertidumbre que impide el desarrollo y efectos de dicha situación
jurídica. En fin es necesario que exista un interés legítimo, que se manifiesta
por no poder disfrutar correctamente la situación jurídica en que se encuentra,
debido a la incertidumbre, a la duda generalizada». (Sentencia de la Sala
Constitucional de fecha 22 de septiembre de 2000. Caso: Servio Tulio Briceño y
1 de junio de 2001. Caso: Nelson Alvarez Medina).
En lo que
concierne al ámbito material del recurso de interpretación constitucional, la
Sala ha establecido que éste puede ser ejercido en los siguientes casos:
1. Aquellos
relacionados con el entendimiento de las normas constitucionales cuando se
alega que éstas contradicen los principios constitucionales y valores sociales
que constituyen la base del ordenamiento jurídico y presiden la interpretación
y aplicación de las leyes.
2. Aquellos
en los cuales la Constitución remite a principios doctrinales sin precisar en
que consisten, cual es su alcance y aplicación. Asimismo, el recurso de
interpretación será aplicable cuando esté referido a derechos humanos que no
están regulados en la Constitución; a tratados internacionales protectores de
derechos humanos que no han sido convertidos en leyes nacionales y cuyo texto y
vigencia requieren de aclaratoria.
3. Cuando
exista contradicción entre dos o más normas constitucionales como por ejemplo
aquellas ambigüedades que existan entre las normas de la Constitución y las de
los tratados internacionales suscritos y ratificados por Venezuela, a los
cuales la propia Constitución confiere jerarquía constitucional.
4. Aquellos
relacionados con la constitucionalidad, vigencia y aplicación de aquellas
disposiciones dictadas por organismos multiestatales creados a través de
tratados y convenios internacionales, que son aplicables a los Estados
suscriptores a pesar de no ser promulgadas por la Asamblea Nacional.
5. Aquellos
dirigidos a determinar, por vía de interpretación, los mecanismos procesales
que permitan el cumplimiento de las decisiones de los organismos
internacionales a que se refiere el artículo 31 de la Constitución, mientras se
promulgan las leyes relativas al amparo internacional de los derechos humanos.
6. Cuando
existan lagunas o ambigüedades derivadas de la vigencia simultánea del régimen
transitorio y del régimen constitucional.
7. Aquellos
dirigidos a determinar el contenido y alcance de las normas constitucionales
cuyo desarrollo legislativo aun esta pendiente.
8. Aquellos
destinados a esclarecer la ambigüedad de las normas constitucionales.
9. Cuando
existan contradicciones entre la Constitución y las facultades del
Constituyente.
Con
relación a la admisibilidad de este tipo de recurso la Sala estableció que si
éste no persigue los fines antes enumerados o no se constata el interés
jurídico actual del actor, el recurso deberá ser declarado inadmisible.
Igualmente
será inadmisible la solicitud de interpretación cuando no se exprese con
precisión en que consiste la oscuridad o contradicción cuya interpretación se
pretende, o cuando la ambigüedad planteada ya hubiese sido resuelta por la Sala
Constitucional en sentencias anteriores. También será inadmisible el recurso
cuando tenga por objeto la solución de una controversia entre particulares,
entre órganos públicos, o entre ambos, o tenga por fin el lograr una opinión
previa sobre la inconstitucionalidad de una ley.
En criterio
de la Sala, la declaración de certeza que se derive de la decisión del Recurso,
constituye una de las manifestaciones de la tutela preventiva del control de la
constitución, pues al despejarse las dudas o ambigüedades que existan sobre el
texto constitucional se precaven posibles acciones futuras de
inconstitucionalidad. A su vez el Recurso constituye también un sector concreto
de la participación ciudadana en la conformación del derecho.
10.
Competencia para la protección de intereses difusos y colectivos
Finalmente,
será competencia de la Sala Constitucional, tal como se estableció en decisión
de fecha 30 de junio de 2000 (Caso: Defensoría del Pueblo), la protección de
los intereses difusos y colectivos pues en criterio de la Sala, ello constituye
materia del dominio de lo constitucional y, por ende, de la jurisdicción
constitucional que a ella exclusivamente le corresponde, ya que «estos derechos
de defensa de la ciudadanía vienen a ser el desarrollo de valores básicos de la
Constitución y del derecho positivo, por lo que debe corresponder a esa Sala
Constitucional el conocimiento de tales acciones, mientras la ley no lo
atribuya a otro tribunal».
" Uno
de los aspecto de mayor alcance y significación en materia procedimental es el
relativo a la distinción de la LOCSJ entre: por un lado, una acción de nulidad
dirigida a obtener la nulidad de los actos de efectos generales emanados de
cualquiera de los órganos legislativos deliberantes del Estado (nacionales,
estadales o municipales) o del Poder Ejecutivo Nacional, viciado de
inconstitucionalidad o de ilegalidad; y , por el otro, un recurso contencioso
administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de los actos
administrativos de efectos particulares, por razón de inconstitucionalidad o
ilegalidad no obstante la deficiencia técnica y jurídica en que incurre la
LOCSJ al denominar recurso a la acción por medio del cual se inicia una
contienda contencioso – administrativa.
Dr. José
Araujo Juarez. Principios Generales de Derecho Procesal Administrativo, pagina
266.
Del recurso
contencioso-administrativo para anular los actos administrativos de efectos
generales, conoce la jurisdicción contencioso administrativa y la competencia
la determina el autor del acto y el vicio de que adolece (si está afectado de
inconstitucionalidad o de ilegalidad)
El artículo
259 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra la
jurisdicción contencioso administrativa en los siguientes términos:
"La
jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de
Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer
de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario
para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa".
Para Araujo
Juárez, el Tribunal Supremo de Justicia, "...es el más Alto Tribunal de la
República y la máxima representación del Poder Judicial..." "De su
alta jerarquía deriva el principio constitucional de que contra sus decisiones,
sean dictadas en Pleno o en alguna de sus Salas, no se oye ni admite ninguna
clase de recurso, (Art.1 de LOCSJ).
El artículo
262 de la CRBV, establece:
"El
Tribunal Supremo de Justicia funcionará en Sala Plena y en Sala Constitucional,
Político-administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de
Casación Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por su
ley orgánica.
La Sala
Social comprenderá lo referente a la casación agraria, laboral y de
menores."
Las
competencias de la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentran
señaladas en la Constitución de 1999 y en la LOCSJ, hasta tanto no sea
reformada; y por otra parte, las atribuciones, que son las cuestiones
referentes al conocimiento, la organización y el funcionamiento del TSJ, pero
que no supone una controversia. Las atribuciones del Tribunal Supremo de
Justicia se encuentran señaladas en el Art. 266 de la Constitución Nacional
vigente.
Con la
entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
y con la creación de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
vamos a observar como se reducen las competencias atribuidas a la Sala
Político-Administrativa y más aún cuando la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia (LOCSJ) se ve modificada debido a que muchos de los artículos y sus
respectivos ordinales que le atribuían competencia a la Sala Político
Administrativa (TSJ/SPA) ahora pasan a ser competencia de la Sala
Constitucional establecida de acuerdo a la CRBV.
Las
Competencias originarias atribuida a la Sala Político Administrativa del TSJ de
acuerdo a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela está
establecida en el ordinal 5° del artículo 266. Dicho artículo faculta a la Sala
Político Administrativa para:
Declarar la
nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos
generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.
Sin
embargo, el control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de los
órganos del Poder Público establecidos en ejecución directa e inmediata de la
Constitución corresponde a la Sala Constitucional (art. 334 CRBV), consideramos
que será necesario atender a las decisiones de la Sala Constitucional sobre su
competencia para el caso en que se denuncie la inconstitucionalidad de una
norma, pues la expresión "cuando ella sea procedente" utilizada por
el constituyente pareciera dar pie al establecimiento de supuesto en los que el
control de estos actos pudiera estar a cargo de otra Sala distinta a la Sala
Político-Administrativa.
Se mantiene
la competencia de la Sala Político Administrativa para conocer de las demandas
de nulidad por ilegalidad de los actos administrativos de efectos particulares
dictados por el Ejecutivo Nacional. Esta posición es ratificada en una
sentencia de fecha 11 de Diciembre de 2001 de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, cuando se refiere a la Sala Competente para
conocer de la anulación de un Decreto sin rango y fuerza de ley, por no cumplir
requisitos del artículo 236, numeral 8, es la Sala Político Administrativa
"...De
acuerdo con lo anterior, se estima que el decreto objeto del presente recurso
de nulidad, esta destinado a reglar la organización de un cuerpo de seguridad
del Estado, que, a su vez, presta un servicio público, como lo es la policía
metropolitana, razón por la cual mal podría considerarse que el mismo se dicto
en función de regular materias atinentes a lo económico y financiero. Asimismo
esta Sala advierte que dicho Decreto tampoco se promulgó previa autorización de
una ley habilitante, el cual es requisito indispensable para que el mismo
tuviese rango y fuerza de ley...
En virtud
de lo expuesto, esta sala considera que el control jurisdiccional del Decreto
N° 1658 escapa de la competencia de esta sala constitucional por ser un acto
administrativo de rango sublegal dictado por el Presidente de la República...
por lo que esta sala carece de competencia para controlar su conformidad a
Derecho, dado que su conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa. Así se decide.
En razón de
ello, el control legal y constitucional de la totalidad de los actos de rango
sublegal... son del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
Al respecto, la Constitución de 1999, en el artículo 266, numeral 5,
estableció...
Así, de
acuerdo con la norma parcialmente transcrita, en que la nueva Constitución
atribuye a la Sala Político Administrativa el conocimiento de las acciones de
nulidad de reglamento, con independencia de que los vicios sean por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad..." (Subrayado nuestro)
Una
sentencia de la Sala Constitucional / Tribunal Supremo de Justicia No. 194 del
04/04/2000 (ponente: Magistrado Dr. Héctor Peña Torrelles. En tal decisión se
señala resumidamente lo siguiente:
Sala
Constitucional, Sentencia No. 194 del 04/04/2000
"(...)
la Sala Constitucional, en el ejercicio de la jurisdicción constitucional,
conoce de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos realizados en
ejecución directa de la Constitución o que tengan forma de ley.(...) el control
legal y constitucional de la totalidad de los actos de rango sublegal
(entendiendo por tales actos, normativos o no, los dictados en ejecución
directa de una ley y en función administrativa), son del conocimiento de los
órganos jurisdiccionales del contencioso-administrativo (...)"
"(...)
el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a todos los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos
corresponde -según surge de la norma transcrita precedentemente- a los Juzgados
Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de
los actos emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la
acción o recurso se funden en razones de inconstitucionalidad, caso en que el
Tribunal declinará la competencia en el 1 Tribunal Supremo de Justicia. Ahora
bien, considera esta Sala Constitucional que el primer aparte del artículo 181
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al impedir a los Juzgados
Superiores con competencia en lo contencioso-administrativo el conocer de la
nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se
aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo
259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en
lo contencioso- administrativo para anular los actos administrativos generales
o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas-
tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad".
"Por
otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artículo 181 se
aparta de la verdadera intención del legislador al regular temporalmente la
jurisdicción contencioso-administrativa que era, por una parte, desconcentrar
las competencias que tenía la Sala Político Administrativa, como el único
tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte, acercar más la
justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controversias entre éstos y
los entes estadales y municipales. De manera que, por tales circunstancias y en
especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción
contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos
por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición
contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces
contraria a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad prevista
en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la
competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar
de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del
artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso
administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal
Supremo.."
Hay otra
sentencia de la Sala Constitucional / Tribunal Supremo de Justicia No. 737 del
03/04/2002 (ponente: Magistrado Dr. Iván Rincón Urdaneta que reza en amparo. Lo
importante de esta decisión es que:
"a
partir de la sentencia de la Sala Constitucional del 04/04/2001 es obligatorio
para todos los tribunales de la República que conozcan recursos contencioso
administrativos de anulación de actos administrativos, revisar el expediente
administrativo y notificar personalmente a aquellas personas que de acuerdo con
el mismo hayan sido partes en el respectivo procedimiento administrativo".
4.
Procedimiento para intentar la acción de nulidad por inconstitucionalidad de
los actos administrativos de efectos generales
La
sentencia anulatoria de los actos de efectos generales en cuanto a que sus
consecuencias tienen alcances absolutos, en el sentido de que la misma no sólo
se benefician los recurrentes sino, quienes no participan en el juicio (efectos
erga omnes)
El
procedimiento para la nulidad de los actos generales o de efectos generales, se
tramitará:
- Apertura del procedimiento:
Los juicios de nulidad de los actos de efectos generales se inician
mediante la interposición del libelo de demanda de conformidad con los
artículos 112 y 113 LOCSJ. Es decir, que sólo a instancia de parte puede entrar
a conocer el Tribunal Contencioso Administrativo, salvo en los casos de
excepción previstos legalmente, en los cuales puede proceder la Sala
Constitucional, de conformidad con la norma que establece el impulso procesal
en el artículo 82 de la ley Orgánica.
- Contenido de la demanda:
La LOCSJ
establece los requisitos especiales de las demandas de nulidad de los actos de
efectos generales, requisitos de aplicación preferentes de conformidad con el
artículo 81, pero resultan aplicables las exigencias que sobre la materia
establece el artículo 340 CPC.
Entre los
requisitos especiales, de conformidad con el artículo 83, las demandas o
recursos se dirigen al Tribunal Supremo de Justicia, con indicación de la Sala
a que corresponda conocer del asunto. La omisión de este requisito no es causal
de inadmisibilidad, ya que cuando se incurren dicha omisión se remitirá a la
Sala correspondiente
El artículo
113 de la Ley Orgánica señala un conjunto de requisitos especiales a indicar en
el libelo; el cual establece:
"En el
libelo de demanda se indicará con toda precisión el acto impugnado, las
disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncie y las
razones de hecho y de derecho en que se funde la acción. Si la nulidad se
concreta a determinados artículos, a ellos se hará mención expresa en la
solicitud indicándose respecto de cada uno la motivación pertinente.
Junto con
dicho escrito el solicitante acompañará un ejemplar o copia del acto impugnado,
el instrumento que acredite el carácter con que actúe, si no lo hace en nombre
propio, y los documentos que quiera hacer valer en apoyo de su solicitud"
De dicha
norma, se desprenden un conjunto de requisitos especiales, los cuales son:
·
Determinar con toda precisión el acto impugnado implica la
identificación plena del órgano o funcionario de donde emana el acto impugnado;
así como la fecha y lugar de emisión, y también el órgano donde se publicó.
·
Expresar qué clase de acto jurídico es el impugnado; si se trata de ley,
ordenanza, reglamento, decreto o cualquier otro de los tipificados en el
ordenamiento jurídico positivo.
·
Se requiere acompañar el escrito con un ejemplar o la copia del acto
impugnado.
·
El instrumento que acredita el carácter con el cual comparece, sino lo
hace en nombre propio. Es decir, si quien comparece es un representante o
apoderado debe acompañar el instrumento donde conste su representación o el
mandato o poder, de conformidad con el artículo 150 CPC.
·
Los documentos que se quieran hacer valer en apoyo de la solicitud, los
que podrían catalogarse como los instrumentos en que se fundamenta la
pretensión y que van a demostrar la admisibilidad del recurso. Este requisito
formal es importante porque de conformidad con el ordinal 5° del artículo 84,
la demanda no se admitirá si no se acompaña con los documentos indispensables
parar verificar si la acción es admisible. Es decir, que el incumplimiento de
tal requisito puede configurar una de las causales de inadmisibilidad.
c)
Admisibilidad o inadmisibilidad de la solicitud
El Juzgado
de Sustanciación decidirá mediante auto expreso, dentro de los tres días de
despacho siguientes a la recepción del expediente, acerca de la admisión o no
del recurso interpuesto. Si se cumple con los requisitos de admisibilidad, que
previamente se han constatado, se dicta el auto en el cual se expresa que se
admite en cuanto hay lugar a derecho. En caso de declaratoria de
inadmisibilidad el auto debe ser motivado, de conformidad con el artículo 115
LOCSJ. Es decir, que la decisión por la cual se declare inadmisible la demanda
debe expresar las razones en las cuales fundamenta el Juzgado el auto
respectivo. La declaratoria de inadmisibilidad puede ser apelada dentro de los
cincos días de despacho siguientes al auto, de conformidad con la Ley. En
relación a la existencia de recursos contra la decisión de admisibilidad nada
dice la ley, sin embargo, al comparecer el recurrido o su representante legal
puede oponer en el lapso de comparecencia como defensas previas, los motivos de
inadmisibilidad que considere que no apreció el Juzgado de Sustanciación para
ser decidida en la sentencia definitiva de conformidad con el artículo 130 de
la LOCSJ, a menos que el Juzgado considere que debe resolver alguna previamente
y si fuere necesario, abrirá una articulación con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 386 CPC.
En cuanto a
la apelación del auto que declara la inadmisibilidad de la acción interpuesta,
ésta debe interponerse por ante la Sala.
La decisión
que declare inadmisible la demanda, podrá ser recurrida dentro de los cinco
días de despacho siguientes al auto respectivo, de conformidad con la última
parte del artículo 84.
Interpuesta
la apelación, en el primer día siguiente a haber precluído el lapso
establecido, el Juzgado de Sustanciación declara admisible a ambos efectos la
apelación por tratarse de una interlocutoria con fuerza definitiva, porque pone
fin al proceso, todo de conformidad a lo establecido en los artículos 288, 290
y 293 CPC, los cuales se aplican supletoriamente y remite al Órgano colegiado
para que éste, oída la apelación, confirme, reforme o revoque la interlocutoria
que decidió la inadmisibilidad dentro de los quinces días de despacho
siguientes de conformidad con el artículo 97 LOCSJ.
d) Las
causales de inadmisibilidad
Están
contenidas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Ellas son:
1.- Por
disposición legal;
2.- Si el
conocimiento de la acción o el recurso competa a otro Tribunal;
3.- Si
fuere evidente la caducidad de la acción o del recurso intentado;
4.- Cuando
se acumulan acciones que se excluyan o cuyos procedimientos sean incompatibles;
5.- Cuando
no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es
admisible;
6.- Si contiene
conceptos ofensivos o irrespetuosos o es de tal modo ininteligible o
contradictoria que resulte imposible su tramitación;
7.- Por
manifiesta falta de representación del actor.
d)
Notificaciones:
Admitido el
recurso de nulidad contra el acto de efectos generales deben, en el mismo auto
de admisión, disponerse las notificaciones a que se haya lugar en la forma
siguiente
Artículo
116.
"En el auto de admisión se dispondrá notificar por oficio al Presidente
del cuerpo o funcionario que haya dictado el acto y solicitar dictamen del
Fiscal General de la República, si éste no hubiese iniciado el juicio, quien
podrá consignar su conforme mientras no se dicte sentencia. También se
notificará al Procurador General de la República en el caso de que la intervención
de éste en el procedimiento fuere requerida por estar en juego los intereses
patrimoniales de la República. En la misma oportunidad, el tribunal podrá
ordenar la citación de los interesados por medio de carteles, cuando a su
juicio fuere procedente".
Se trata de
notificaciones que aunque se alude la citación por carteles a los interesados,
y es de tal naturaleza porque la citación conlleva un mandamiento,
emplazamiento u orden de comparecencia, y en caso de no concurrir hay
consecuencias procesales negativas por el compulsado. En cambio, en la
notificación hay una participación, a fin de informar que se admitió un
recurso, en ningún caso para que se hagan parte del proceso.
Además de
dicha norma se desprende que hay notificaciones obligatorias y facultativas.
Entre las primeras están las que se hacen al Presidente del cuerpo o
funcionario que emitió el acto y las que se hacen al Fiscal General de la
República. Entre las segundas, las que se le hacen al Procurador General de la
República y el Defensor del Pueblo si considera el Juez que tiene implicaciones
patrimoniales para la República y las citaciones a los interesados por carteles
lo cual es un llamamiento universal, para que comparezca todo el que se
considere interesado como opositor o como coadyuvante de la demanda.
En cuanto a
la figura del Defensor del pueblo hay que destacar que con la entrada en
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el mismo
representa la institución del poder público mas vinculante y próximo a los ciudadanos,
cuyas funciones son principalmente controlar los excesos del poder y garantizar
que el sistema democrático sea una forma de vida en sociedad con eficiencia y
realidad concreta, donde los derechos e intereses de los ciudadanos sea
respetado; por lo que esto tiene jerarquía constitucional y preeminencia en el
orden interno.
- Comparecencias y pruebas
Desde la admisión o de la publicación del cartel, se abre un lapso de 60
días continuos para que los interesados comparezcan, promuevan y evacuen las pruebas
que crean pertinentes; es decir, que es un lapso al cual la doctrina ha
denominado de Concentración Procesal, de conformidad con la primera parte del
artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
La LOCSJ no establece recursos sobre la decisión en cuanto a la admisión
o negativa de pruebas por parte de los jueces contencioso administrativo de
sustanciación, sin embargo, como el artículo 88 remite supletoriamente al
Código de Procedimiento Civil, se aplicarán dichas normas (art. 402 CPC).
En cuanto al lapso para apelar de las decisiones del Juzgado de
Sustanciación en materia de admisión o negativa de una prueba, procede en el
lapso de los tres días de despacho siguientes al auto respectivo, de
conformidad con el artículo 97 de la LOCSJ.
- La relación de la causa
Terminado el lapso de sesenta días para sustanciar la causa en el
Juzgado de Sustanciación, se devolverán los autos a la Sala para la designación
del Ponente e inicio de la relación según lo dispuesto en el artículo 117,
segundo párrafo:
"Artículo 117 (…) Vencido dicho término, se devolverán los
autos a la Corte (hoy Tribunal) y este, en la audiencia siguiente al recibo del
expediente, designará Ponente y se procederá de conformidad con lo establecido
en los artículos 94, 95 y 96 sin perjuicio de lo previsto en el artículo 63 de
esta Ley"
Designado el ponente, se iniciará la relación de la causa, la cual
consiste en el estudio individual o colectivo del expediente. La misma esta
dividida en dos etapas, la primera de 15 días continuos a cuyo término y el
primer día hábil y a la hora que fije el Tribunal, se realizará el acto de
informes o consignados los mismos, empieza a correr la segunda etapa de la
relación que tendrá veinte días de despacho, pudiendo el Tribunal o la Sala Constitucional
prorrogar la misma por treinta días de despacho, tal como dispone el artículo
94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
- Acto de Informes
Los artículos 95 y 96 de la LOCSJ, establecen las reglas relativas a los
informes y señalan que éstos constituyen la última actuación de las partes en
el litigio. En cuanto a las reglas relativas a los informes, éstos se pueden
consignar por escrito en la fecha fijada para que tenga lugar el acto o antes
del mismo. En cuanto a los informes orales se debe notificar al Tribunal o a la
Sala con anticipación, teniendo éstas la potestad de fijar día distinto al
establecido para iniciarse la primera etapa de la relación. Al iniciarse el
acto de informes orales, el Presidente del cuerpo indicará a las partes el
tiempo de que disponen para informar y el de réplica y contrarréplica, si
hubiere lugar.
- Contenido de la sentencia
Dentro de
los treinta días siguientes a la conclusión de la relación, se procederá a
sentenciar de conformidad con el artículo 118; lapso que se computa en días
continuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 197 CPC. En la
sentencia, el órgano contencioso administrativo, de conformidad con el artículo
119 de la LOCSJ establecerá si procede la nulidad solicitada y los efectos temporales
de la decisión, así como la sanción al recurrente si la acción fuere infundada
o temeraria.
Expediente:
No. 02-311
Caso: Federación de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) vs. El Ejecutivo
Nacional.
Motivo: Recurso de Nulidad Parcial por Inconstitucionalidad del Decreto con
Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Hechos
Objeto De La Controversia
En fecha 06 de febrero de 2002 fue interpuesta por ante la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia el Recurso de Nulidad Parcial por inconstitucionalidad
del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, siendo parte
actora la Federación de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) exponiendo que en el
contenido del decreto se evidencian violaciones a principios, derechos y
garantías constitucionales, violenta derechos fundamentales como el de la
defensa, el debido proceso, la propiedad y la separación de las funciones de
las ramas del poder público.
La parte
alegó que se violenta el artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela referente al debido proceso, al derecho de defensa en
el contenido de los artículos:
- Articulo 40:
"Si del informe técnico se desprendieran elementos
que hagan inferir que las tierras analizadas se encuentran ociosas o incultas,
la respectiva Oficina Regional de Tierras dictará un auto de emplazamiento, el
cual especificará con la mayor exactitud los linderos de las tierras objeto de
la averiguación, identificará al denunciante si lo hubiere y, de ser posible,
al propietario de las mismas y a cualquier otra persona que pudiera tener
interés en el asunto.
En el mismo auto se ordenará publicar en la Gaceta Oficial Agraria, un
cartel mediante el cual se notificará al propietario de las tierras, si se
conociere, y a cualquier otro interesado, para que comparezcan y expongan las
razones que les asistan en la defensa de sus derechos e intereses, dentro
del plazo de ocho (8) días hábiles contados a partir de la fecha de la
respectiva publicación.
Contra el auto que niegue la apertura de la averiguación o niegue la
necesidad de emplazar a los interesados, podrá interponerse recurso para ante
el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a la negativa"
La parte actora alega la violación al derecho de la defensa en el
sentido que la notificación establecida en el Decreto no se hace efectiva ya
que no se hace personal sino por carteles mediante Gaceta Oficial Agraria en la
cual solo conocerán aquellas personas que tengan acceso a la misma; entendiendo
al derecho a la defensa como el derecho de ser oído y notificado en sede
administrativa impidiendo la participación normal y debida del demandado en el
proceso agrario.
- Articulo 43:
"El acto que declare las tierras como ociosas o incultas agota la
vía administrativa. Deberá notificarse al propietario de las tierras y a los
interesados que se hayan hecho parte en el procedimiento, mediante publicación
en Gaceta Oficial Agraria, indicándose que contra el mismo podrá interponerse
recurso contencioso administrativo de nulidad, dentro de un lapso de sesenta
(60) días continuos por ante el Tribunal Superior Agrario competente por la
ubicación del inmueble."
Considera la parte que de acuerdo a lo establecido en tal artículo no se
agota la notificación personal sino que se recurre a la publicación por
carteles y edicto constituyendo una violación directa al articulo 49 de la
Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela específicamente los
ordinales 1 y 3.
- Articulo 82:
"Formulada la solicitud de expropiación, el Tribunal ordenará
notificar mediante edicto a todos los ciudadanos y ciudadanas que pretendan
derechos sobre el inmueble, para que comparezcan a dar contestación a la
solicitud de expropiación, en un término de quince (15) días hábiles luego de
la publicación del último edicto, de conformidad con lo establecido en el
artículo 76 del presente Decreto Ley"
- Artículo 84:
"El Tribunal deberá pronunciarse sobre la solicitud
dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al vencimiento de la
oportunidad de los informes. Igualmente, la causa entrará en estado de
sentencia cuando vencido el lapso para el emplazamiento, el interesado no
hubiese comparecido a dar contestación"
La parte actora alega que en el proceso de expropiación agraria si el
interesado no comparece a contestar la demanda u oposición a la misma la causa
entraría en estado de sentencia sin mas dilación no dándole la oportunidad de
que se le designe el defensor ad-litem que les garantice la defensa y
asistencia jurídica en el proceso, coartándosele el derecho a la defensa y al
debido proceso.
De igual manera alegó la parte actora en la demanda, violación de los
artículos 136 y 137 de la Constitución en el contenido del artículo 25 de la
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en relación con el principio de la
separación de las competencias de las ramas del poder público.
- Articulo 25:
"Los jueces competentes de la jurisdicción agraria,
el Instituto Nacional de Tierras, la Corporación Venezolana Agraria, el
Instituto Nacional de Desarrollo Rural y cualquiera de los órganos agrarios,
podrán desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y,
en general, la adopción de formas y procedimientos jurídicos, cuando sean
realizados con el propósito de efectuar fraude a las normas contenidas en el
presente Decreto Ley. Igualmente sobre aquellos que se les pretenda usar para
efectuar similar fraude, aun cuando se hubieren celebrado con anterioridad. Los
hechos, actos o negocios jurídicos simulados o realizados con la intención de
efectuar fraude al presente Decreto Ley, no impedirán la aplicación de la norma
evadida o eludida, ni darán lugar a beneficios o ventajas que se pretendan
obtener con ellos"
Dicho artículo le confiere a la rama ejecutiva (administrativa) una
atribución propia de la rama jurisdiccional, el cual es la resolución de los
conflictos de intereses, al caso entre un ente público y el ciudadano que
participa en un proceso administrativo; se violenta el principio constitucional
de la separación de las atribuciones de las ramas del poder público.
También señala el recurrente en su escrito, que existe violación del
artículo 24 constitucional con el contenido en el mismo articulo 25,
anteriormente trascrito específicamente en "... Igualmente sobre
aquellos que se les pretenda usar para efectuar similar fraude, aun cuando se
hubieren celebrado con anterioridad".
Ya que esa norma cuando señala que los órganos de la Administración
Pública Agraria concretamente el Instituto Nacional de Tierras, la Corporación
Venezolana Agraria y los demás órganos agrarios puedan desconocer en sede
administrativa el valor jurídico de negocios, convenio y contrato cuando en
opinión de estos exista un fraude al contenido de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, inclusive a los actos jurídicos que se hayan efectuado con
anterioridad a la vigencia de la Ley de Tierra y Desarrollo Agrario,
constituyendo esto una violación al principio constitucional de la
irretroactividad de la Ley, según el cual ninguna norma puede tener efectos
retroactivos salvo aquellas que imponga menor pena, siendo una concreción de la
retroactividad de una ley facultando al ente público agrario para desconocer el
valor jurídico, probatorio inclusive, de unos actos negociables celebrados aun
en fecha anterior de la entrada en vigencia de la Ley de Tierras.
Existiendo así un conflicto de intereses entre el administrado y la
administración pública cuando esta pretenda desconocer un acto negocial
jurídico y aquel en hacer valer su contenido, colocándose en manos de una de
las partes contendientes la resolución del conflicto.
Alega la parte actora que, desconocer el valor del contenido de un
instrumento presupone la materialización de un proceso judicial que conduzca al
juzgador a tal concepto no garantizándole al ciudadano los derechos fundamentales
de igualdad, defensa e imparcialidad que la actividad jurisdiccional otorga a
diferencia del ente administrativo.
En el mismo escrito del libelo considera el recurrente la violación de
los artículos 136 y 137 constitucional en el contenido del artículo 89 de la
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en relación con el principio de competencia
de separación de las ramas del poder público.
- Artículo 89:
"Iniciado
el procedimiento, el Instituto Nacional de Tierras podrá intervenir las tierras
objeto de rescate que se encuentran ociosas o incultas, de conformidad con lo
previsto en el presente Decreto Ley. La intervención de tierras ociosas o
incultas se acordará por el Directorio del Instituto Nacional de Tierra de
manera preventiva, a fin de hacer cesar la situación irregular de las
mismas..."
Supone el
recurrente que existe tal violación porque se le atribuye al ente
administrativo la oportunidad de determinar el momento en que una tierra se
encuentra ociosa e inculta y no al órgano jurisdiccional, facultando al ente
administrativo para dictar una medida cautelar en sede administrativa sin
ningún parámetro de prueba para tomar tal decisión, siendo su sola voluntad
suficiente, usurpando así la atribución de un órgano jurisdiccional.
Estima la
actora violación del artículo 115 de la Constitución Nacional en el contenido
del Artículo 90:
"Los ocupantes
ilegales o ilícitos de las tierras públicas susceptibles de rescate, no podrán
reclamar indemnización alguna, por concepto de la bienhechurías o frutos que se
encuentren en las tierras ocupadas ilegalmente".
Por cuanto
infringe el derecho de propiedad del ocupante ya que indica que cuando el
Estado a través de su órgano administrativo proceda a rescatar el bien de su
propiedad no tomará en cuenta el derecho sustantivo que tiene el ocupante de
que se le pague el precio de las bienhechurias y mejoras que haya construido en
el inmueble; considera la misma que el contenido de ésta norma aplica un
sistema confiscatorio, prohibido por la norma fundamental de manera expresa.
En fecha 07
de febrero de 2002 el Juzgado de sustanciación recibe las actuaciones del
expediente, para que decida de la admisión o inadmisibilidad de conformidad al
artículo 115 de la L.O.C.S.J.
En fecha 19
de febrero de 2002 fue admitido el Recurso de Nulidad Parcial por razones de
inconstitucionalidad y se ordena notificar al Presidente de la República,
Fiscal General, Defensor del Pueblo y Procuraduría General de la República de
acuerdo como lo establece el artículo 116 de la L.O.C.S.J, así como a los
interesados mediante carteles.
Tales
notificaciones fueron realizadas cumpliendo las formalidades que la misma ley
establece al respecto, remitiendo copia certificada del escrito del recurso, de
la documentación pertinente acompañada al mismo y del auto de admisión.
La
recurrida en fecha 28 de mayo de 2002 solicita la acumulación del presente
recurso de nulidad contenido en el expediente 2002-311 al Recurso de nulidad
contra el mismo decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
contenido en el expediente 2002-162, interpuesto, ambos por la Federación
Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA), fundamentando su petición en que
la acumulación es una institución procesal que permite la reunión de
determinadas pretensiones entre las cuales existe identidad en sus elementos,
ya sea de sujetos, objeto o título, con el fin último de evitar el riesgo de
que se dicten sentencias contrarias o contradictorias en asuntos conexos entre
si; por otro lado, tal institución a su vez implementa los principios constitucionales
procesales de celeridad y economía procesal, previstos en el artículo 45
constitucional.
Considera
la Recurrida que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuerpo
normativo aplicable a los procedimientos llevados ante el máximo Tribunal de la
República, no establece una regulación sustancial específica para la
acumulación de pretensiones de inconstitucionalidad de actos de efectos
generales, no obstante el artículo 88 eiusdem, permite la aplicación supletoria
de las normas del Código de Procedimiento Civil, en todos los procesos, incluso
el referido al de inconstitucionalidad.
Señala la
solicitante que en ambas causas por la cual se solicita la acumulación ya que
existe identidad en el elemento subjetivo por cuanto este se encuentra
representado por la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA);
en cuanto a la identidad de títulos se evidencia que no existe tal, pues cada
uno de los procesos se fundamenta en hechos y derechos diferentes; en relación
al objeto de los procesos, se evidencia una identidad entre ellas porque ambos
persiguen la nulidad del Decreto, pero en diferentes proporción, ya que uno es
en forma total y el otro en forma parcial, pero el fin último de ambos procesos
es la nulidad de este Decreto, por ello afirma la solicitante que existe
identidad objetiva.
La
solicitante considera evidente la presencia de identidad de sujeto y objeto, lo
que hace procedente la acumulación de los recursos contra el mismo Decreto, de
conformidad con el artículo 52 ordinal 1, del Código de Procedimiento Civil; de
igual manera considera que se han cumplido los requisitos de procedencia para
declarar la acumulación, en razón de la total ausencia de las prohibiciones
consagrados en el artículo 81 eiusdem.
De acuerdo
al auto de fecha 04 de junio de 2002 la parte actora consignó el cartel de
notificación a los interesados y solicitó se acordare la reducción del lapso
probatorio de conformidad a lo establecido en el artículo 127 y 135 de la
L.O.C.S.J; de igual forma solicitó con fundamento al carácter de asunto de mero
derecho se eliminare el lapso de relación de la causa.
Una vez
vista las solicitudes las mismas fueron remitidas a la Sala Constitucional para
que se pronunciara de acuerdo a lo conducente, a tal efecto el Juzgado de
Sustanciación designó al magistrado Antonio José García García.
El 17 de
julio de 2002 la Sala Constitucional emite su decisión en base a la acumulación
y la declara improcedente porque considera que los actos normativos de rango
legal sean éstos Leyes o Decretos Legislativos, por estar en la misma escala de
jerarquía normativa no son susceptibles de estar viciados de ilegalidad, ya que
por ser dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución a ella le
debe fidelidad; no se puede negar que dentro del esquema normativo existan
rangos o mecanismos de aplicación preferente que coadyuven a la armonía y
sistematización de las distintas normas de nuestro ordenamiento (carácter
orgánico u ordinario de las Leyes, o el carácter general o especial de las normas),
sin embargo, las contradicciones que entre ellas se generen deben ser
dilucidadas conforme al recurso de colisión, en principio, y no al de nulidad,
aun cuando se reconozca la posibilidad de impugnar una norma de rango legal por
contrariar otra de igual jerarquía, cuando entre éstas exista subordinación en
el orden material (orgánica- ordinaria) ya que se encuentran en el mismo
eslabón de la pirámide normativa.
Considera
la Sala que el recurso de nulidad contenido en el expediente del cual se solicita
la acumulación, la misma lo entiende con base a el principio iura novit curia,
como un recurso de colisión para el cual no existe un procedimiento
expresamente previsto, aplicándose entonces el procedimiento que la Sala estime
acorde para dilucidar el caso, que pudiera no ser el destinado a establecer la
nulidad de los actos normativos. "Esta sala, ante la posibilidad de que
ambos recursos puedan ser tramitados por procedimientos disímiles, y atendiendo
a que son recursos que pretenden finalidades distintas, por cuanto no pretende
la nulidad de la norma y el otro la declaratoria de cuál normativa debe
prevalecer, declara improcedente la solicitud de acumulación propuesta por
estar incursa en la causal de inepta acumulación prevista en el ordinal 3 del artículo
81 del Código de Procedimiento Civil."
En lo
referente a la reducción del lapso probatorio previsto en el artículo 127 con
fundamento al carácter de asunto de mero derecho fue declarado con lugar porque
la Sala estima que en el caso se observa que efectivamente la controversia se
encuentra limitada a la confrontación de normas a fin de determinar si el
Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario transgrede la
normativa constitucional. Por ello la Sala considera que no existen hechos que
probar y por lo tanto se hace innecesaria la apertura de un lapso probatorio.
Finalmente
en la solicitud de la eliminación del acto de informe y las etapas de
relaciones, la Sala decidió que aún dada la circunstancia de que la causa sea
de mero derecho no elimina el interés que algunas personas puedan tener en
exponer su opinión sobre la validez o invalidez del acto impugnado, por lo que
no es posible eliminar el acto de informes, el cual constituye la última
actuación procedimental, el último momento en que las partes o los interesados
pueden traer a los autos sus apreciaciones sobre el asunto debatido; la
declaratoria de mero derecho no puede implicar la eliminación de la oportunidad
procesal para hacer valer cuanto se estime necesario para la defensa de los
derechos e intereses, defensa que puede referirse a aspectos jurídicos y aunque
no haya hechos que probar puede haber interés en exponer argumentos a favor o
en contra del acto recurrido; por ello es necesaria la celebración del acto de
informes que va a permitir el análisis del expediente por los Magistrados antes
de que el Juzgado de Sustanciación diga "vistos" y el magistrado
ponente presente su proyecto de decisión, se elimina la primera parte de la
relación de la causa previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, manteniendo la segunda fase luego del acto de informes.
Acto De
Informes
Una vez emitida la decisión sobre la acumulación, el apoderado de la recurrente
presenta diligencia donde ratificó su solicitud para la fijación del acto de
informe en forma oral, diligencia que fue tramitada fijando la Sala el día y
hora para los informes orales designando al magistrado Dr. Antonio José García
García quien estaría en el salón de audiencias; el auto emitido por la Sala presentaba
un error material el cual fue corregido cuatro días después. Compareció por
ante la Sala la representante judicial de la Procuraduría General de la
República.
Se dió
cumplimiento a la audiencia oral donde el apoderado de la recurrente expuso sus
alegatos con relación al recurso de nulidad interpuesto y consignó escrito
contentivo de los mismos. De igual manera se le concedió derecho de palabra a
la Abogada representante de la Procuraduría General de la República; ambas
representaciones tanto de la recurrente como de la recurrida ejercieron su
derecho de réplica y contra réplica.
Ambas
partes presentaron conclusiones escritas de los informes orales, entendiendo
que este acto es la última actuación de las partes en relación a la materia
litigiosa objeto del juicio.
La
recurrente en primer lugar identificó el acto legislativo parcialmente
impugnado por inconstitucionalidad, el cual es contra el Decreto con Fuerza de
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, atribuyéndole vicios de
inconstitucionalidad en el contenido de la misma ya que transgrede las
garantías y principios constitucionales, tales como:
·
Violación del derecho a la defensa y al debido proceso en los artículos
40,43,82 y 84 de la Ley de Tierras desde el momento en que se efectúa la
notificación mediante vía cartelaria sin haber agotado la notificación
personal, lo que implica la imposibilidad de presentar alegatos, pruebas.
·
Violación al principio constitucional de la separación de las funciones
de las diversas ramas del poder público en los artículos 25 y 89 de la misma
ley, por cuanto se determina que existe una usurpación de funciones, violenta
tal principio también porque quien decide si un contrato, convenio o acto
jurídico es válido, si fue elaborado para hacer fraude a la ley, es un ente administrativo
y no jurisdiccional, es decir se le ha dado al ente público una atribución que
es propia de los jueces.
·
Violación al principio constitucional de la irretroactividad de la ley
cuando prevé que se pueden declarar inoponible por el ente administrativo
negocios jurídicos documentados realizados con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley en cuestión.
·
Violación al derecho de propiedad en el contenido del artículo 90 cuando
el Estado a través de su órgano administrativo agrario procede a rescatar el
bien de su propiedad negándole al ocupante el derecho de reclamar por las
bienhechurias y mejoras existente en el inmueble.
Señala la
recurrente en su escrito la posibilidad de establecer, según el principio de la
conservación de los actos y negocios jurídicos, una interpretación de algunas
de las normas confutadas que permitan su adaptación a los principios y derechos
consagrados en el texto constitucional.
Por otro
lado, la recurrida consignó sus conclusiones escritas rebatiendo los alegatos
presentados por la parte actora, expresando los términos bajo los cuales los
hace:
·
En primer lugar señala que la parte actora al momento de exponer su
denuncia lo hace de una manera imprecisa y desordenada sin explicar en que
consiste tal violación, quebrantando a su juicio lo que establece el artículo
113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de las formalidades que
debe contener el libelo de demanda, específicamente la exposición de hechos y
el derecho, los cuales deben ser planteados en forma precisa; cuestión que en
su opinión la recurrente no cumplió.
Precisa la
recurrida que de ningún modo es cierta la denuncia formulada con relación a la
violación del derecho a la defensa establecido en el artículo 49 constitucional
ya que alega que en el caso de ser imposible notificar personalmente al
propietario de las tierras el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario en su artículo 40 apareja un medio seguro y público al
referirse a la publicación en Gaceta Oficial Agraria, un cartel de
emplazamiento al propietario y a cualquier particular interesado en el
procedimiento, quedando así plenamente satisfecho el derecho a la defensa.
Con
respecto a la infundada denuncia de violación al derecho a la defensa,
atribuida al articulo 43 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, estima la recurrida que si bien es cierto que la norma
prevé la notificación mediante publicación en Gaceta Oficial Agraria, ello
significa que como se trata de un acto administrativo no se ve procedente
agotar la notificación personal; y si de publicidad se trata es de suponer que
el propietario tiene interés de llevar a cabo el plan de adaptación de las
tierras ociosas o incultas a los niveles de productividad exigida por la Ley,
debe estar informado y seguir muy de cerca lo relativo a la aplicación de
dichas normas.
Por ello es
que considera la improcedencia del alegato presentado por la recurrente,
insiste la recurrida en el carácter supletorio de la LOPA, para aquello que no
está previsto en el procedimiento del que se trata, que garantiza totalmente el
ejercicio del derecho a la defensa de todo el que tenga interés en él.
Con
respecto a los artículos 82 y 84 del Decreto donde presuntamente se viola el
derecho a la defensa de los administradores ya que alega la recurrente que
omite la designación, un defensor ad litem cuando se presenta la imposibilidad
de notificar a los interesados; considera la recurrida que lo sentado por la
recurrente carece de todo fundamento constitucional y legal porque de
conformidad a lo establecido en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Pública o Social, de fecha 1º de julio de 2002, a los no comparecientes en el
procedimiento para la expropiación, se les nombra un defensor de oficio, a
quien corresponderá proteger los intereses de los mismos.
Respecto a
la presunta violación del principio constitucional de la separación de
funciones del Poder Público, consagrado en el artículo 136 constitucional, el
cual prevé la distribución del poder público, que a los efectos del Decreto
objeto de este recurso faculta a organismos administrativos para poder
desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y en
general la adopción de formas y procedimientos jurídicos, cuando sean
realizados con el propósito de efectuar fraude a las normas; considera la
recurrida que la expresión de "podrán" no implica decisión alguna
respecto a la validez o no de los mismos, en todo caso corresponde a la
Administración explicar los motivos que le llevaron a la convicción que
cualquiera de éstos, habían sido realizados con el ánimo de substraerse de la
normativa agraria. Así pues se esta en presencia de una facultad discrecional
de la Administración, que nada tiene que ver con la usurpación de funciones.
Adicionalmente
estima la representación de la recurrida que los principios fundamentales que
rigen la actividad administrativa, impiden necesariamente que la Administración
actúe en forma distinta a lo que la ley le permite. No obstante el ordenamiento
jurídico ha diseñado todo un sistema de garantías a favor de los administrados,
dentro de las cuales destaca, el principio de participación intersubjetiva, que
alude a la facultad que tienen los titulares de intereses o de derechos de
defenderlos, aun frente al ente administrativo; aunado a que la administración
no puede tener una posición ni a favor ni en contra de los particulares que
actúan en el procedimiento administrativo. De manera que el interés que inspira
la actividad administrativa de los Órganos de la Administración Agraria es
buscar que el propietario de las tierras con vocación agraria sea quien lleve a
cabo el plan de adaptación de las tierras a niveles de productividad.
Continúa la
recurrida en su escrito que cuando la recurrente afirma violación del principio
constitucional de separación de funciones de los poderes públicos en el
artículo 89 cuando señala que quien decide si una tierra esta ociosa o no es el
ente administrativo y no el jurisdiccional, tal afirmación es inexacta por
cuanto no se trata de calificar sino de la facultad de intervenir
preventivamente o no, las tierras objeto de rescate; de igual manera se
denuncia parte del procedimiento de rescate de tierras al cual tiene derecho el
Instituto Nacional Agrario por ser tierras de su propiedad o del dominio
privado de la República o de cualquier otra entidad pública, ocupadas ilegal o
ilícitamente, que deben ser redimidas para hacer cesar la situación irregular
de las mismas, sin el concurso de una decisión judicial.
En cuanto a
la violación del artículo 24 constitucional en el contenido del artículo 25 de
la Ley in comento, en relación al principio de irretroactividad de la ley,
considera la recurrida que la parte actora interpretó de forma errada el
artículo ya que sostiene que dicha norma faculta a la Administración para
desconocer el valor jurídico de unos actos celebrados con anterioridad al
Decreto, cuestión esta que la recurrida distingue que el desconocimiento de los
actos está condicionado a dos situaciones cuando se produce la intencionalidad
fraudulenta sobre las materias que regulan las normas del Decreto, y condiciona
una actuación presente la cual es la pretensión de usar fraude aun cuando se
hubieren celebrado con anterioridad a la vigencia del Decreto.
En torno a
la supuesta violación del artículo 115 y 116 constitucional en el contenido del
artículo 90 del Decreto, referido al derecho de propiedad y confiscación, la
recurrente afirmó que cuando este artículo ordena que el Estado al proceder a
rescatar el bien de su propiedad, el ocupante no tiene el derecho sustantivo
para reclamar el pago de las bienhechurias y mejoras en el inmueble violenta el
derecho a la propiedad del ocupante constituyendo una confiscación de bienes y
la imposibilidad de reclamar en juicio su derecho.
Al respecto
considera la recurrida en su escrito de informes que se ha dejado en manos del
Poder Ejecutivo, a través del Decreto, perseguir la productividad de las
tierras, sometiendo el derecho de propiedad a un interés social, es decir el
Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario fue creado para
garantizar el derecho de propiedad exento de ambigüedades, sin obviar las
consideraciones de utilidad pública e interés social y sin olvidar que el valor
fundamental del mismo es la productividad de las tierras con vocación agraria.
En cuanto a la afirmación de que la actividad del estado referida a la
propiedad y a las bases del desarrollo rural agroalimentario equivale a
confiscación de bienes, considera la recurrida inaceptable por falsa porque
está prohibida en la Carta Magna en el artículo 116, con las excepciones que el
mismo consagra; por el contrario, conserva y potencia la continuidad
constitucional del derecho de propiedad, como derecho inmanente en la
naturaleza del ser humano.
Analisis De
La Sentencia
La sentencia en cuestión fue dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en
Sala Constitucional con ponencia del Magistrado Antonio García García, en fecha
20 de Noviembre de 2.002, y constituye a nuestro modo ver una muestra de que el
Poder Judicial en nuestro país, aunque cuestionado y endeble, da muestras de
independencia en la toma de sus decisiones, ya que la mencionada sentencia
versa sobre un tema sumamente controversial, ya que es el resultado de un
Juicio de Nulidad por Inconstitucionalidad de unos artículos del Decreto con
Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, dicho dispositivo legal,
fue dictado por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa
otorgado a el a través de la ley habilitante, y en el discurso presidencial, la
"LEY DE TIERRAS" representa una bandera política del actual gobierno,
quien prometía utilizar este instrumento legal para darle tierras al pueblo, es
decir, que la decisión tomada por el órgano Judicial representa un duro golpe a
la retórica presidencial, y al mismo tiempo, pone de manifiesto que en un país
democrático la última palabra la tiene el poder judicial; guardián del orden.
La
Sentencia de marras declara PARCIALMENTE CON LUGAR la Pretensión del
querellante, la FEDERACION NACIONAL DE GANADEROS DE VENEZUELA, por medio de su
presidente, debidamente asistido por su representante legal, interpusieron
recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra el Decreto con
Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en fecha 06 de febrero de
2.002, en dicho escrito los recurrentes alegan entre otras cosas, que los
artículos 25, 40, 43, 82, 84, 89, del indicado decreto legislativo transgreden
los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la separación
de poderes, lo que acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad de los
mismos, indicando a su vez los recurrentes que " (…) la norma
contenida en el articulo 40 del Decreto legislativo establece que la
administración podría iniciar un procedimiento de declaratoria de tierras
ociosas o incultas, dictando un auto de emplazamiento mediante el cual se le
notifique, al propietario de las tierras, la existencia del tramite
administrativo en referencia (…) En lo que respecta al articulo 43,
alegaron que, conforme a dicho articulo el acto administrativo que declara la
tierra como ociosa o inculta y que agota la vía administrativa, debe ser
notificado al propietario y a los interesados mediante cartel que se publicara
en la Gaceta Oficial Agraria, mecanismo que según los recurrentes resulta
inconstitucional, con la que, conforme a la norma contenida en el articulo 84,
el lapso para dictar la decisión en el proceso de expropiación agraria es de 20
días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de informes, el Cual, afirmaron,
se integra con tres (3) días hábiles para su consignación, luego de vencido el
lapso probatorio que dispones el articulo 83, lo que implica que si no
comparecen los interesados, la causa entra en estado de Sentencia, los
ciudadanos que comparecen en sede administrativa a formular alegatos acerca del
inmueble no tendrían derecho a que se les designe un defensor judicial con
quien se entienda la citación (…) En lo que atañe la inconstitucionalidad
del articulo 25 del decreto legislativo impugnado, los órganos de la
administración pueden desconocer la constitución de sociedades, la celebración
de contratos, y en general la adopción de formas y procedimientos jurídicos
tendentes a efectuar fraudes, expresaron que el otorgamiento de tal facultad a
los órganos administrativos constituía un a violación al principio
constitucional de separación de poderes, por cuanto a quien le corresponde
decidir si el contrato es valido o elaborado para hacer fraude a la ley son los
órganos jurisdiccionales, por otra parte los recurrentes cuestionan la
constitucionalidad del articulo 90 del decreto ley en cuestión, en cuanto que
los ocupantes ilegales de las tierras susceptibles de rescate no podrán
reclamar indemnización, aseverando que ninguna calificación, ni siquiera la de
ejercer ocupación ilegal, puede autorizar al estado a atribuirse la propiedad
de las bienhechurias del ocupante, y negarle el derecho que se le pague el
precio de tales derechos de dominio, por cuanto, en un supuesto contrario, se
trataría de una confiscación, y esta según el texto constitucional en su
articulo 116 esta prohibida"
La
Procuraduría General de la Republica rebatió los alegatos de los quejosos,
señalando entre otras cosas que el procedimiento administrativo para la
declaratoria de tierras ociosas o incultas era instruido por unos órganos de
carácter administrativos, correspondiéndole a los mismos abrir una averiguación
para determinar la existencia de elementos que llevasen a la convicción de que
las tierras se encuentran ociosas o incultas, ordenándose para ello la
elaboración de un informe técnico. Que con objeto de practicar la notificación
del propietario de las tierras y a cualquier otro interesado en el
procedimiento, él articulo 40 dispone de la emisión de un cartel de
emplazamiento, y que no obstante que la normativa impugnada no establecía
expresamente la notificación personal al propietario, la ley no prohibía la
notificación personal. Con respecto a lo dispuesto en el articulo 90, indicaron
que la ocupación ilícita de las Tierras era una conducta irregular que
despliega un ocupante, y que el Estado como propietario despojado de sus
tierras, despliegue una actividad tendiente a rescatarlas, de allí que no era
procedente el pago de indemnización alguna, como dispondría el articulo
impugnado, ya que como principio general, lo ilícito no genera derecho alguno,
por lo que sostuvieron la constitucionalidad del dispositivo en referencia.
Consideraciones
Para Decidir
Es importante señalar que la Sala consagra en esta parte de la sentencia, que
el texto constitucional que proclama al Estado como democrático y social de
derecho y de justicia, invita a la comprensión y aplicación de sus
instituciones en atención a la realización de dicho valor, ofreciendo solución
a los conflictos desde esta óptica, con abandono de cualquier tesis que postule
el desconocimiento de la justicia sobre la base de una equivocada
interpretación del derecho, sin embargo puede ocurrir que el texto de una
determinada disposición normativa se halle, en efecto, conforme a la Constitución,
pero solo en tanto se le interprete de una determinada manera, es lo que se
alude como principio hermenéutico favor constitucionae, conforme al cual cuando
surjan dudas acerca de la incompatibilidad de un dispositivo legal con la
Constitución o se le intuya la existencia de un conflicto normativo, el
operador debe proceder a la interpretación de aquel en el sentido que se adecue
al texto constitucional, logrando la armonía del sistema a través de su labor
exegética sin permitir su nulidad, desde luego no debe sacrificarse el
mantenimiento del orden jurídico por la vigencia de una disposición normativa,
he allí la importancia de los Tribunales Constitucionales, como máximos y
supremos interpretes de la Constitución, los cuales deben, en ejercicio de la
función asignada, y luego del análisis exhaustivo que exige la confrontación de
la norma con el texto constitucional, expulsar del ordenamiento jurídico la
norma que no supero tal verificación.
Declara la
Sala la constitucionalidad de los artículos 40 y 43 del dispositivo legal in
comento, y hace suyo el razonamiento que expuso la representación de la
Procuradora General de la República, cuando indico que "(...) Que con
objeto de practicar la notificación del propietario de las tierras y a cualquier
otro interesado en el procedimiento, el artículo 40 dispone de la emisión de un
cartel de emplazamiento, y que no obstante que la normativa impugnada no
establecía expresamente la notificación personal al propietario, la ley no
prohibía la notificación personal...".
Con
respecto de los artículos 82 y 90 la sala declara su constitucionalidad, ya que
estima la sala a los artículos supra mencionados al aplicarse supletoriamente
el articulo 27 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública el cual
consagra el nombramiento del Defensor de oficio y en tal sentido se evita la
lesión constitucional con la remisión a la normativa citada.
Con
relación al artículo 25 la sala señala que la administración puede desconocer
la constitución de sociedades, la celebración de contratos y en general la
adopción de formas y procedimientos jurídicos realizados con la intención de
efectuar fraude, ya que esto no es mas que un producto de los elementos
inquisitivos con los cuales cuenta la Administración Pública, en consecuencia
consagra la constitucionalidad del articulo antes mencionado.
Ahora bien
la Sala establece la inconstitucionalidad de los artículos 89 y 90 por vulnerar
estos artículos el derecho a la propiedad, en virtud de que para la sala no es
posible una interpretación que las adecue al ordenamiento constitucional,
encuentra que con relación al articulo 89 "... no existe una
proporcionalidad entre la intervención instituida por el articulo y el carácter
ocioso o inculto de la tierra, ya que una vez finalizado el procedimiento
administrativo correspondiente, la administración, gracias al principio de
ejecutoriedad de los actos administrativos, podrá entrar en posesión del bien
lo cual no justifica la intervención momentánea...", a nuestro modo de ver
la sala abre las puertas al no definir de manera clara este punto, para una
practica malévola por parte de la administración pública, ya que la intención
de los recurrentes no solo era desechar del mundo jurídico la posible
intervención momentánea por parte de la administración, sino desechar de manera
contundente cualquier posible violación al derecho de propiedad de los
particulares por parte de la administración pública.
Con
relación al articulo 90, la sala señala que si bien es cierto que por principio
general del derecho., lo ilícito no genera derecho alguno, tampoco es menos
cierto que el Estado Social de Derecho y de Justicia que propugna nuestro texto
fundamental en su articulo 2, posee implicaciones mas profundas que ameritan
una revisión de las instituciones jurídicas cuando se trata del aspecto social,
en consecuencia el articulo 90 para la Sala no corresponde con la idea
sustancial de la Constitución y de la ley misma pues pretende desconocer la
existencia de la propiedad y la utilidad social que dentro del ámbito agrario
cumple, no reconocer la propiedad sobre los bienes que existan sobre las
tierras del Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho de
propiedad y hace que el instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues
se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, lo cual
acarrea la inconstitucionalidad de la misma.
En fecha 11
de Diciembre de 2.002 la Sala efectuó la corrección de un error material, ya
que en el fallo de fecha 20 de Noviembre de 2.002 omitió colocar entre los
artículos que interpreta en la mencionada sentencia el articulo 25 del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en el material que
poseemos no consta que dicha corrección se haya efectuado a petición de parte
en consecuencia presumimos que dicha aclaratoria se efectuó de oficio lo que a
nuestro parecer vulnera el articulo 252 del Código de Procedimiento Civil, y
demuestra lo que en doctrina se define como politización del derecho
constitucional, ya que una vez dictada la sentencia el tribunal que la dicto no
puede reformarla ni revocarla, sin embargo por el temor de la Sala de dejar
algún vacío (de hecho existen) en la sentencia obligó al Tribunal de motus
propio reformar la consabida sentencia, bajo la corrección de un error material,
que aunque minúsculo, no obsta a vulnerar el ordenamiento jurídico.
A nuestro
modo de ver la sentencia al caso de marras, técnicamente se puede definir, como
una sentencia definitivamente firme de efectos ex nunc, pero éticamente
constituye una pequeña luz, debido a que representa una esperanza en medio del
caos en el que vivimos y cuyo responsable en gran medida es el Poder Judicial,
bien lo dijo COUTURE el día que los jueces tengan miedo ningún ciudadano podrá
dormir, hoy en día ya casi ningún venezolano puede dormir, se le hace esquivo
aquello que los romanos llamaron la constante y perpetua voluntad de dar a cada
quien lo suyo la JUSTICIA, la sentencia versó sobre algo muy delicado el
derecho de propiedad, y nos hace recordar aquel viejo adagio metete con todo
menos con mi casa y mi mujer, y es que el derecho de propiedad aunque es un
derecho esencialmente limitable, dado a su utilidad social, pero esa limitación
no puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango de derecho humano
para unos de primer grado para otros de segundo grado, en el Decreto con Rango
y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario el seudo legislador pretendió
desconocer de manera absoluta entre otras cosas el derecho de propiedad sobre
las bienechurias realizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto
Nacional de Tierras y gracias a dios encontró en la Sala Constitucional de
nuestro alto Tribunal el arbitro que impidiera la materialización de dicho
abuso, anhelamos que decisiones como estas se depuren y se consagren como
diuturnas de todos los tribunales patrios.
El Supremo
Ordenamiento Jurídico de nuestro país (Constitución de la Republica Bolivariana
de Venezuela) prevé como control jurisdiccional de la Constitucionalidad, tanto
el sistema Difuso como el Concentrado, el cual como decía Kelsen: no enjuicia
hechos concretos sino que se limita a controlar la compatibilidad entre dos
normas igualmente abstractas las dos: la Constitución y la Ley. No enjuicia
situaciones concretas ni hechos específicos sino que limita su función a
resolver el problema de la "Vereinbarkeit", de la compatibilidad
entre dos normas abstractas, eliminando la norma incompatible con la norma
suprema pero haciéndolo "ex nunc", no "ex tunc". Esta labor
tan loable e importante ( control de la constitucionalidad) como vimos le ésta
encomendada al Tribunal Supremo de Justicia, específicamente a su Sala
Constitucional, la cual entre su "modus facendi" puede ejercer
acciones en ejercicio del control represivo, como las consagradas en los
ordinales 3, 4, 8 y 9 del artículo 336, asi como también, puede actuar
aplicando el control preventivo, tal como se evidencia en: el ordinal número 5
de la norma supra-citada y ,en los artículo 214 y 203 de la C.R.B.V. Sus
atribuciones bajo potestad revisoría, consta en los ordinales 6 y 10 de la
disposición 336 de nuestra carta magna, facultad ésta que no discrimina el
ejercicio de esta importantísima Sala para conocer los Recursos de
Interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales. Tal como
sucedió con la sentencia en la cual se dirime la acción incoada por el
ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano, para conocer la trascendencia y
sentido de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Capital.
Por otro
lado, ciframos nuestras esperanzas en el hecho que, con la nueva Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia (en agenda legislativa), la cual, -según la
Constitución actual en su disposición transitoria cuarta señala: Dentro del
primer año, contado a partir de su instalación la Asamblea Nacional aprobará:
5. La legislación referida al sistema judicial...(omisis)- debía ser sancionada
por nuestro "flamante" órgano legislativo, se calme la gran confusión
que en materia competencial existe en nuestro país a la hora de solventar un
conflicto en el Supremo Tribunal de Justicia, ya que, tal anomalía dificulta en
cierta medida el ejercicio de uno de los logros más alabados en el presente
texto constitucional, como lo es: el principio superior de la tutela judicial
efectiva, que viene a configurarse como un instrumento, que canaliza y avala la
protección de los ciudadanos de obtener una justicia, idónea, expedita sin
dilaciones indebidas y reposiciones no esenciales. Este principio ciertamente
nos permite a los administrados ejercer las acciones que consideremos
convenientes, para defender o prevenir cuando exista el fundado temor o estén
siendo conculcados nuestros Derechos Constitucionales; acciones estas que
pueden perfectamente materializarse en una Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad
de un Acto de Efectos Generales como ocurrio en el caso "sub-iudice".
Así las
cosas, y estando en mora la sanción y aprobación de un proyecto de Ley tan
importante para la rectoría de las formas y procedimientos esenciales, en la
ventilación de las controversias que se esclarecen día a día en el máximo
Tribunal del país; consideramos, que bien puede o ha podido -de acuerdo a lo
estudiado- la Sala Constitucional iniciar de oficio y activar los medios
necesarios para declarar la inconstitucionalidad por omisión (art.336.7 de la
C.R.B.V) de la Asamblea Nacional, por considerar: a) la falta de desarrollo y
retardo injustificado por parte de esta Institución en la sanción de la Ley
in-comento, ya que tal situación se ha mantenido por un tiempo excesivamente
largo (3 años) sin respuesta legislativa. Consideramos además que, de llegar a
concretarse una acción de este tipo se marcaría definitivamente un precedente
inedulible en nuestro país.
Indudablemente,
hemos llegado a plantearnos que, si bien la constitución actual contempla
tantos modos y sistemas para un mayor y eficaz control de la
constitucionalidad, no entendemos como en el actual "régimen de
transformación" imperen y pululen tan abiertas y reiteradas violaciónes de
nuestro órgano constitucional. Solo basta, leer alguno de los tantos
instrumentos que han sido aprobados por el ejecutivo nacional a través de las
constantes habilitaciones, efectuadas por nuestro supremo órgano legislativo,
para advertir "prima facies" que se está violando nuestra norma
suprema. Y una pequeña muestra de ello lo constituye el análisis que se le ha
efectuado al Decreto con Rango y Fuerza de la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Resaltamos
y concluimos que sería idóneo y adecuado que las sentencias que se dilucidan en
el Tribunal Supremo de Justicia mantengan un criterio reiterado en el tiempo,
ya que al parecer es una costumbre constante y reiterada que cada magistrado a
su libre saber y entender modifique aquello que ulpaino denominaba como: "
el conocimiento de las cosas divinas y humanas para saber determinar lo justo y
lo injusto" que no es otra cosa que las Jurisprudencias que sus
antecesores y colegas han emitido a través de cada período judicial; ya que
resulta una labor por demás titánica determinar cual es en todo caso el
razonamiento de una determinada Sala a la hora de efectuar el estudio de un
determinado problema jurídico, sino se lleva un diario seguimiento del caso a
analizar.
Finalmente,
es menester aclarar que, estamos en total y absoluto acuerdo con la decisión
acordada por el magistrado García García frente a la pretensión aducida por la
Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela, ya que los artículos 89 y 90 de
la Ley recurrida, constituyen una violación flagrante y reiterada de los
artículos 115, 136 y 137 de la actual carta magna, sin embargo consideramos
que, nuestros actuales magistrados de vez en cuando y de cuando en vez, actúan
no apegados a lo que estrictamente señalan las leyes, sino de acuerdo al margen
del proyecto político de turno; situación que, nos coloca a todos los
ciudadanos de este país en un estado de indefensión e inseguridad jurídica de
tales magnitudes que sentimos indudablemente que el estado de derecho –en
la actualidad- en este país es como diría el premio nobel de la literatura
Gabriel García Márquez "un realismo mágico".
Textos:
·
ARAUJO JUÁREZ, José. "Principios Generales del Derecho Procesal
Administrativo". Prólogo por el Profesor Eloy Láres Martínez, Vadell
Hermanos Editores, segunda reimpresión. Valencia, Venezuela. 2001.
·
BREWER-CARIAS, Allan Randolph. "La Constitución de 1999".
Editorial Arte. Caracas 2000.
·
_____________________; Ortiz Álvarez, Luis A. "Las grandes decisiones
de la Jurisprudencia Contenciosa Administrativa". Editorial Jurídica
venezolana. Caracas, Venezuela. 1996.
·
CALCAÑO DE TEMELTA, Josefina; BREWER-CARIAS, Allan Randolph. "Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia". Segunda edición. Editorial Jurídica
Venezolana 1991.
·
CASAL H., Jesús María. "Constitución y Justicia Constitucional. Los
fundamentos de la Justicia Constitucional en la Nueva Carta Magna".
Universidad Católica Andrés Bello. Caracas, Venezuela. 2000.
·
LÁRES Martínez, Eloy. "Manual de Derecho Administrativo".
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela.
Décima Segunda Edición. Caracas, Venezuela. 2001.
·
PAZ DE HENRIQUEZ, Norma. "Anuario del Instituto de Derecho
Comparado". Volumen 24. AÑO 2001. Tomo único. Valencia, Venezuela.
·
RONDÓN de Sansó, Hidelgard. "Análisis de la Constitución Venezolana
de 1999. Parte orgánica y Sistemas". Editorial 3 X Libris. Caracas,
Venezuela. 2000.
Marco
jurídico:
- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según Gaceta Oficial
Nº 5.453 Extraordinaria del 24 de Marzo de 2000.
- Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (30-07-1976).
- Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
- Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
- Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (13-11-01).
- Ley de Simplificación de Trámites Administrativos.
- Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública.
- Código de Procedimiento Civil (05-12-1995).
Trabajo
enviado por:
Bastidas, Luimar C. I. V-14.069.054
Cavero, Irma A C. I. V-14.043.562
Cedeño, Jose R. C. I. V-12.994.010
Gonzalez, Nuvia C. I. V- 3.851.505
Grillo, Mariela C. I. V-13.870.137
Moreno, Evyrros C. I. V-13.513.223
Perez, Lucindo C. I. V-13.579.935
lucindoc@hotmail.com
Derecho Procesal Administrativo
Valencia – Estado Carabobo
Nota: Estos textos han sido tomados, como
colaboración, del Grupo de la página
Web de Monografías.Com. De la exclusiva
propiedd y responsabilidad de su autor. Si
desea contactar con
Monografías visite la dirección:
http://www.Monografías.Com
Jun/2004
Links de Interés:
Códigos Venezolanos y Constitución de
la República